Основная идея, цель и предмет правового регулирования законопроекта, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта.
Перед Российской Федерацией стоит задача в исторически короткий период осуществить экономическую и социальную модернизацию страны, выйти на путь интенсивного развития, обеспечивающего готовность государства и общества ответить на вызовы современного мира.
Важнейшим фактором, влияющим на эффективное выполнение данной задачи, является создание условий для максимального раскрытия потенциала граждан России, формирования и реализации их творческих способностей, интеллектуального развития и нравственного совершенствования.
Новый законопроект «О культуре» (далее - законопроект) устанавливает правовые, организационные и экономические основы культурной деятельности в Российской Федерации, а также ключевые условия реализации единой государственной культурной политики
в Российской Федерации (в соответствии с Основами государственной культурной политики в Российской Федерации - Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 2014 г. №808), способствуя развитию единого культурного пространства на всей территории страны.
Действие проекта федерального закона распространяется
на граждан Российской Федерации, иностранных граждан, органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, широкую группу лиц (физических и юридических), непосредственно осуществляющих культурную деятельность.
Место будущего закона в системе действующего законодательства.
Законопроект представляет собой нормативный правовой системообразующий (базовый) акт, формирующий вместе с законами
об отдельных видах культурной деятельности в Российской Федерации специфический раздел гражданского законодательства, который создает правовые основы для деятельности по созданию, распространению, сохранению, освоению и популяризации культурных ценностей
и предоставлению общественных культурных благ, регламентирующий отношения в сфере культуры.
Законопроектом устанавливается перечень вопросов, которые могут быть урегулированы исключительно законодательством о культуре Российской Федерации, и по которым правовое регулирование не может устанавливаться иными нормативными правовыми актами, включая законодательные.
Законопроект определяет формы реализации конституционных прав
и свобод гражданина в области культуры, художественного творчества, участия в культурной жизни, а также реализации обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.
Общая характеристика и оценка существующего правового регулирования.
Действующий закон «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» был принят в 1992 году, до принятия Конституции Российской Федерации и Гражданского Кодекса Российской Федерации. Его главными целями было полностью исключить идеологическое воздействие на культурные процессы, максимально сохранить созданную в предшествующие исторические периоды инфраструктуру культуры, предотвратить отток творческих кадров из страны. В дальнейшем, в процессе формирования российского законодательства, большая часть норм этого закона была либо исключена, либо заменена, и сегодня этот законодательный акт практически не действует.
Одновременно осуществленные до настоящего времени этапы административной и бюджетной реформы привели к ряду серьезных проблем в системе реализации культурной политики. Неизбежным следствием бюджетной реформы стала унификация подходов
к бюджетному финансированию всех отраслей и обязательность измеримых критериев оценки достижения целевых показателей.
В соответствии с нормами Гражданского кодекса (изменения от 2014 г.) и Бюджетного Кодекса (изменения 2007 г.) государственные (муниципальные) учреждения, обрели организационно - правовой статус в трех формах - казённое, бюджетное, автономное. Соответственно, собственник учреждения имеет различные обязательства в отношении учреждений разных видов.
Казённые учреждения - это фактически автономные подразделения ведомства, они финансируются по смете, собственник несет полную субсидиарную ответственность, поступившие в учреждение внебюджетные средства являются доходами бюджета и изымаются.
Бюджетные и автономные учреждения создаются только для оказания услуг, финансируются через субсидии, в том числе
на исполнение государственного задания, субсидиарная ответственность собственника ограничивается только случаями причинения вреда здоровью граждан, внебюджетные поступления остаются в распоряжении учреждений, но самостоятельное распоряжение ими в значительной степени ограничено.
В силу целей действующей системы бюджетирования все показатели для оценки эффективности деятельности и использования бюджетных средств должны устанавливаться только в измеримых единицах, то есть оценка эффективного расходования бюджетных средств осуществляется преимущественно в рублях и процентах.
Признание всех видов деятельности бюджетных и автономных учреждений деятельностью по оказанию государственных (муниципальных) услуг зафиксировано в 2010 году Федеральным законом № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных
и муниципальных услуг». В Законе также установлено, что оказание государственных (муниципальных) услуг - это «деятельность по реализации функций» соответствующего органа исполнительной власти.
Таким образом, в последнее время реализуется подход
к культуре как к отрасли, входящей в т.н. «социальную сферу».
Это позволяет приравнивать отдельные виды культурной деятельности
и культурное развитие страны в целом к сфере услуг физическим
и юридическим лицам. Такой подход не только приводит к неуклонному вытеснению культурной деятельности из сферы ответственности государства в чисто рыночные отношения, но формирует у граждан потребительское отношение к культурным ценностям.
Осуществленное в ходе административной и бюджетной реформ максимальное разграничение полномочий между уровнями государственной власти и местного самоуправления фактически лишило федеральный центр возможности осуществлять единую культурную политику.
Таким образом, в ходе изменений гражданского и бюджетного законодательства из правовой системы Российской Федерации оказались фактически изъяты правовые механизмы реализации норм Основного закона, связанных с правами граждан в сфере культуры
и с обязанностями государства относительно культуры и культурного развития страны.
Сегодня необходим принципиально новый подход, позволяющий обеспечить соблюдение конституционных прав граждан (статья 44 Конституция Российской Федерации) на равный доступ к культурным благам, одинаковые возможности по получению знаний и самореализации в сфере культуры и искусства, позволяющий реализовывать гармонизированную единую культурную политику на территории Российской Федерации.
Культура, при этом, должна рассматриваться как общественное явление, позволяющее передавать новым поколениям присущие российской цивилизации систему ценностей, понятия о морали
и нравственности, дающее возможность видеть, понимать и ценить красоту, творчески осваивать внешний мир.
Новый закон «О культуре» (далее - закон, законопроект) должен способствовать созданию в обществе насыщенной культурной, интеллектуальной, духовной среды, которая позволит воспитать поколения, способные обеспечить будущее величие и силу России.