Система природоресурсного права

О системе природоресурсного права можно говорить в двух аспектах:

- в отношении всего природоресурсного права (в этом слу­чае мы выделяет отдельные отрасли права);

в отношении каждой из входящих в эту правовую семью отрасли (в этом случае мы будем говорить о системе зе­мельного, горного, водного права и других отраслей).

Природоресурсное право в целом разделяется на от­расли по объекту правового регулирования в соответствии с теми компонентами (объектами) природной среды, которые признаются объектами природопользования и подвергаются в таком качестве правовому регулированию.

При этом не все объекты отношений в области охраны окружающей среды и природопользования, предусмотренные в от. 5 Закона «Об охране окружающей среды», закреплены в качестве объектов природопользования. Так, атмосферный воздух и озоновый слой рассматриваются законодательством лишь в качестве объектов правовой охраны, а не использо­вания, и соответственно, нормы, регулирующие их охрану, не включаются в природоресурсное право. Не относится к объектам природоресурсных отношений климат, определение которого ни в международном праве, ни в национальном законодательстве не дается, но в некоторых отраслях зако­нодательства климатические условия могут учитываться в качестве факторов природопользования (например, в лесном законодательстве). Использование околоземного космическо­го пространства регулируется космическим правом - отрас­лью международного публичного права, и не входит в сферу национального законодательства.

Таким образом, на сегодняшний день в систему природоресурсного права включаются только те отрасли, которые сформировались в должной степени и обладают всеми при­знаками отрасли права (наличие специфических обществен­ных отношений, составляющих ее предмет; нормативная правовая база, обеспечивающая комплексное правовое ре­гулирование данных отношений; социально-экономическая значимость для государства и общества).

К данным отраслям относятся:

- земельное право, регулирующее использование и охрану земель;

- горное право, регулирующее использование и охрану недр;

- водное право, регулирующее использование и охрану вод;

- лесное право, регулирующее использование и охрану ле­сов;

- отрасль, регулирующая использование и охрану расти­тельного мира;

- отрасль, регулирующая использование и охрану живот­ного мира.

При выделении перечисленных отраслей следует ис­ходить из предметной общности природоресурсных отрас­лей и наличия общего механизма правового регулирования этих отношений, основанного на концептуальных подходах к регулированию всех видов природопользования. Они за­ключаются в установлении правового режима природных компонентов (объектов), вовлеченных в сферу природополь­зования.

По предметному признаку природоресурсное право тесно связано с экологическим правом и составляет с ним единую сферу правового регулирования. Самостоятельность природоресурсного права обеспечивается наличием собственной нормативно-правовой базы, едиными принципами и под­ходами в регулировании природоресурсных отношений, а также законодательно закрепленным разграничением сферы правового регулирования экологического и природоресурс­ного законодательства (включая разграничение этих от­раслей между собой). В то же время родственный характер природоресурсных и экологических отношений не позволяет полностью обособить правовые нормы о природопользовании от норм об охране природных ресурсов.

Внутренняя система каждой отрасли представляет со­бой совокупность правовых институтов, которые регулируют природоресурсные отношения, составляющие предмет этой отрасли. Для них характерно единообразное построение от­дельных составных частей этих отраслей, вытекающее из внутренней общности всех природоресурсных отношений.

Среди правовых институтов, входящих в природоресурс­ные отрасли права, можно выделить следующие:

- Институт, регулирующий право собственности на природные ресурсы, представляющий собой совокупность правовых норм, закрепляющих принадлежность этих при­родных ресурсов соответствующим субъектам (государству, юридическим лицам, гражданам) и полномочия собственни­ков. Этот институт включает преимущественно нормы специального законодательства, так как в соответствии со ст. 1 ГК земельные отношения, отношения по использованию других природных ресурсов и охране окружающей среды, отвечающие признакам, указанным в гражданском законодательстве, регулируются гражданским законодательством, если законодательством об охране и использовании земель и дру­гим специальным законодательством не предусмотрено иное.

- Институт, регулирующий право природопользова­нии соответствующим компонентом (объектом) природной среды (землепользование, недропользование и др.); который устанавливает порядок и условия использования природных ресурсов и определяет правовые формы их использования (они включают как гражданско-правовые формы (аренда, концессия), так и основанные на административно-правовом регулировании виды права природопользования).

- Институт государственного регулирования и управ­ления в области использования и охраны природных ресурсов, являющийся составной частью механизма госу­дарственного регулирования и управления в сфере приро­допользования и охраны окружающей среды. Содержание этого института характеризуется тем, что административное управление природными ресурсами дополняется нормами, регулирующими экономический механизм природопользо­вания, основанный на принципе платности природопользо­вания. Данный институт является составной частью общего экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды, закрепленного Законом «Об охране окружающей среды», и действует в каждой отрасли приро­доресурсного права с определенной спецификой, в том числе исторически обусловленной.

- Институт, охватывающий нормы по рационально­му (устойчивому) использованию и охране природных ресурсов, который в каждой отрасли природоресурсного права устанавливает требования, направленные на сохра­нение, улучшение и восстановление природных ресурсов в интересах настоящего и будущих поколений, а также нормы по предотвращению и устранению вредного воздействия на компоненты природной среды в процессе пользования.

- Институт юридической ответственности в сфере природопользования, предусматривающий применение раз­личных видов ответственности за правонарушения в сфере использования и охраны природных ресурсов, является со­ставной частью эколого-правовой ответственности, приме­няемой за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования. Этот институт обеспечивает охранительную функцию по отношению к природоресурс­ным отношениям, так как направлен на восстановление нарушенного правопорядка. В экологическом и природоре­сурсном законодательстве постепенно складываются единые механизмы применения мер ответственности, включающие меры государственного воздействия за неправомерное пове­дение, а также возмещение вреда, причиненного природной среде (в том числе природным ресурсам) в результате право­мерной деятельности.

1.3. Источники природоресурсного права. Природоресурсное законодательство

Источниками природоресурсного права признаются нор­мативные правовые акты, регулирующие природоресурсные отношения. Они обладают определенными особенностями:

- во-первых, содержание соответствующих норм определя­ется объективными свойствами объекта правового регу­лирования, т.е. природными компонентами и объектами, при использовании которых эти нормы применяются;

- во-вторых, источники природоресурсного права система­тизированы по отраслевому признаку. Каждая отрасль имеет свои собственные источники, в которых могут со­держаться нормы, факультативно регулирующие исполь­зование других природных ресурсов.

При выяснении системы источников природоресурсного права необходимо учитывать комплексный характер этой совокупности отраслей, в силу чего данные отношения мо­гут регулироваться не только специальными нормативными правовыми актами, но и актами других отраслей законодательства, в которых имеются нормы природоресурсного характера. Такие нормы присутствуют в гражданском, адми­нистративном, налоговом законодательствах, законодатель­стве об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, об административных процедурах, о регистра­ции недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним и в других отраслях. Такие источники мы будем называть общими.

Так, например, Конституция Республики Беларусь как источник природоресурсного права закрепляет конституци­онные права граждан в области окружающей среды, эконо­мическую основу природоресурсных отношений, в частности право собственности на природные ресурсы и некоторые дру­гие положения. Статья 13 Конституции устанавливает ис­ключительную государственную собственность на недра, воды, леса, предусматривает, что земли сельскохозяй­ственного назначения находятся только в собственности государства.

Закрепление на законодательном уровне приоритета спе­циального законодательства в регулировании природоресурсных отношений ведет к факультативному применению норм других отраслей.

Специальные источники природоресурсного права ре­гулируют только природоресурсные отношения и в сово­купности составляют природоресурсное законодательство, отдельные отрасли которого систематизированы на осно­ве базового кодекса или закона (Кодекс о земле, Кодекс о недрах, Водный кодекс, Закон «О животном мире», Закон «О растительном мире»). Развитие природоресурсного права шло по пути дифференциации нормативной правовой базы каждой из названных выше отраслей, поэтому норматив­ные правовые акты, регулирующие какой-то конкретный вид природоресурсных отношений, для всех других будут являться источниками общего характера.

По юридической силе источники природоресурсного пра­ва включают в себя различные виды нормативных правовых актов, иерархия которых и назначение в системе права опре­деляется Законом Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Однако их юриди­ческая сила может быть установлена лишь в рамках каждой отрасли и с учетом преимущественного значения специаль­ного законодательства.

По уровню правового регулирования в природоресурс­ном праве преобладают источники, относящиеся к нацио­нальному законодательству. Международные договоры, содержащие нормы, регулирующие отношения по исполь­зованию и охране природных ресурсов, влияют на развитие природоресурсного права Республики Беларусь посредством:

- во-первых, признания Республикой Беларусь приорите­та общепризнанных принципов международного права (ст. 8 Конституции Республики Беларусь), в том числе принципов в сфере природопользования;

- во-вторых, выполнения обязательств, вытекающих из международных договоров с участием Республики Бе­ларусь, и приведения национального законодательства в соответствие с положениями этих договоров. Так, во исполнение некоторых международных конвенций в Республике Беларусь были приняты долгосрочные про­граммные документы, содержащие в том числе меры по развитию правовой базы. К ним можно отнести утверж­денные Правительством Республики Беларусь Стратегию по реализации Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитания водоплавающих птиц, Страте­гию по реализации Конвенции ООН по борьбе с опусты­ниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и/или опустынивание, особенно в Африке, и дру­гие документы.

Природоресурсное законодательство (совокупность нор­мативных правовых актов, регулирующих только исполь­зование и охрану определенных природных компонентов (объектов)) сложилось в процессе систематизации правовых норм, касающихся отдельных видов природопользования, и отражает дифференцированный подход к регулированию данных отношений.

Природоресурсное законодательство включает следую­щие отрасли:

— законодательство об охране и использовании земель (зе­мельное законодательство);

законодательство о недрах (горное законодательство); Законодательство об охране и использовании вод (водное законодательство);

законодательство об использовании, охране и защите ле­сов (лесное законодательство); законодательство о растительном мире; законодательство об. охране и использовании животного мира.

К природоресурсному законодательству не относится за­конодательство об охране атмосферного воздуха, законода­тельство об охране озонового слоя, поскольку эти отрасли рассматривают атмосферный воздух и озоновый слой исклю­чительно как объект охраны, что не позволяет отождествлять их с другими природоресурсными отраслями, а озоновый слой, определение которого дается в Законе Республики Беларусь от 12 ноября 2001 г. № 56-3 «Об охране озонового слоя», не соответствует понятию «природный ресурс», содер­жащемуся в ст. 1 Закона «Об охране окружающей среды».

Самостоятельность природоресурсного законодательства обеспечивается разграничением сферы его правового регу­лирования с экологическим законодательством и другими отдельными отраслями. Так, в соответствии со ст. 2 Закона «Об охране окружающей среды» правовой режим природ­ных ресурсов и других компонентов природной среды регу­лируется законодательством Республики Беларусь об охране окружающей среды, если иное не предусмотрено законода­тельством Республики Беларусь об охране и использовании земель, об охране и использовании вод, об использовании, охране и защите лесов, о недрах, об охране и использовании животного мира, о растительном мире и иным законодатель­ством Республики Беларусь.

При разграничении отдельных отраслей природоресурс­ного законодательства необходимо иметь в виду, что между ними нет какой-либо иерархии или подчиненности, так как каждая отрасль регулирует свой круг общественных отно­шений, поэтому специальные нормы имеют приоритетное значение применительно к природоресурсным отношениям того или иного вида.

Данный подход отражается в нормах базовых законов (кодексов), на основании которых эти отрасли систематизи­рованы. Необходимость применения иного законодательства оговаривается применительно к отдельным видам отношений в сфере природопользования. Так, например, в соответствии со ст. 2 КоН, отношения в области охраны и использования земель, возникающие при пользовании недрами, регулиру­ются законодательством об охране и использовании земель, т.е. специальным для землепользования.

Соотношение этих отраслей законодательства между со­бой показывает, что существенные коллизии между ними от­сутствуют, однако существует определенная разобщенность в правовые регулирования тех видов природопользования, которые носят комплексный характер.