Учет государственных финансов (бюджетный учет) прошел длинный и сложный путь развития. Его история неотделима от истории развития органов казначейства и Российского государства в целом.
Слово «бюджет» в переводе с английского языка означает «мешок». В конце заседания Палаты общин (Англия 16-17 вв.) канцлер казначейства открывал портфель, в котором хранилась бумага с законопроектом об утверждении королю размера содержания – субсидии. Эта процедура называлась «открытием бюджета».
Упоминание о существовании общих и городских смет доходов и расходов относится к 1654 г. В то время не было порядка составления смет и отчетности об их исполнении. Приказы собирали деньги, расходовали их, оставляя себе остатки. При дефиците – занимали у другого приказа.
Зарождение бюджетного учета произошло еще во времена Древней Руси, когда появилась должность казначея – должностного лица княжеской или боярской администрации, хранителя княжеских ценностей, которые назывались казной.
С расширением границ Российского государства и его укреплением постепенно росла казна, и это требовало учета и дополнительного контроля за движением, расходованием и сохранностью средств. Росла роль казначеев, и в XV веке, в период царствования Ивана III образовывались казенные дворы.
В 1710 году, в результате финансовых преобразований Петра I, была создана Счетная или Казначейская контора, которая должна была следить за правильным поступлением налогов. Она просуществовала до 1742 года.
Следующей ступенью в развитии бюджетного учета России стал выход в 1775 году, в эпоху царствования Екатерины II, крупного правового акта «Учреждения для управления губерний Российской империи» от 7 ноября 1775 г. Согласно данному документу, в каждой губернии создаются казенные палаты «для домостроительных дел и управления казенных доходов Императорского Величества» и определяются основные их функции: "1) Дабы доходы сполна и в настоящее время собраны были, 2) Дабы доходы куда надлежит доставлены были, 3) Дабы доходы в целости сохранены были".
|
|
Были определены и штаты соответствующих чиновников. В составе каждой губернии выделились такие административные единицы, как уезды, и впервые была определена должность уездного казначея как основного финансового чиновника низшего звена, который назначался государственным казначеем по представлению губернской казенной палаты на три года и был ей подотчетен.
Губернская казенная палата стала центральной частью структуры финансового аппарата на местах.
Сохранение казны уже в то время стало делом государственной важности. Зачастую казначеи хранили государственные средства с риском для жизни. Так, в период пугачевских волнений в селе Малыковка (ныне г. Вольск) Саратовской губернии казначейша Тишина была казнена бунтовщиками за то, что не отдала им дворцовую казну.
Следующим этапом развития бюджетного учета и казначейства стали реформы Александра I. В 1802 году был подписан манифест «Об учреждении министерств», в соответствии с которым, наряду с другими министерствами, создается Министерство финансов, структура и сферы компетенции которого определялись изданным 25 июня 1811 года «Особенным учреждением Министерства финансов». Управление финансами было распределено между тремя ведомствами – Министерством финансов, Государственным казначейством и Государственным контролером.
|
|
В 1811 г. издан «Наказ Министерству финансов», в основу которого был положен «План финансов», по которому расходы делились на необходимые, полезные, избыточные, излишние и бесполезные. По «Наказу» к 15 ноября министры сдавали в Министерство финансов сметы по единой форме. Министерство финансов составляло сводную смету и вносило ее в Государственный Совет, а тот, в свою очередь, на утверждение Государю.
Финансовые дела в то время велись беспорядочно. Гласность о состоянии финансов не допускалась.
Министерство финансов отправило в Европу комиссию для изучения бюджетного дела.
Позже (22 мая 1862 г.) были утверждены "Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи", которые предполагали единые формы составляемых смет, сопоставление сметных указаний отчетного и прошлого периодов, обоснование цели и размера расходов, деление доходов и расходов на параграфы и статьи.
После ряда структурных преобразований 15 февраля 1821 года резолюцией императора Александра I «Быть по сему» был создан Департамент Государственного казначейства в структуре Министерства финансов, ставший ядром всей системы казначейской и финансовой служб России.
Главными направлениями деятельности Департамента Государственного казначейства с 1821 года (с последующими дополнениями) были: движение казенных сумм по приходам и расходам всех казначейств; главное счетоводство приходов и расходов всех казначейств; заведование монетной (до основания почти через 40 лет Государственного банка России) и пробирной частями; дела по предварительной проверке финансовых смет всех министерств; дела по составлению росписи доходов и расходов; дела по рассмотрению составляемых Министерством финансов проектов, положений, уставов и других законоположений, следствием введения в действие которых становились новые казенные расходы.
|
|
Во второй половине XIX века, в период великих реформ 60-70 годов, узакониваются и проводятся в жизнь принципы рационализации и единства бюджета. Государственная роспись доходов и расходов объявляется открытой и подлежит опубликованию. Происходит централизация государственного хозяйства. Вводится единство кассы. Такие экономические перемены требовали реорганизации казначейских служб и увеличения их штатов. Это привело к упрочению места казначейства в финансовой системе государства, которое в полном объеме стало вести бухгалтерское счетоводство (бюджетный учет) по государственным доходам и расходам.
В начале XX века роль казначейства усиливается в связи с ростом доходов и расходов государства, усложнением финансовой системы. В свет выходят новые законы и внутренние инструкции.
Бюджетные правила от 8 марта 1906 г. предоставили министерствам право возлагать предварительное рассмотрение смет на комиссии Государственной Думы и Государственного Совета. Изменение государственной росписи было возможным только после издания соответствующего закона.
Предметами ведения казначеев в то время были: прием и хранение всех принадлежащих Государственному казначейству доходов; производство расходов и высылка сумм из поступающих в казначейство доходов; продажа всякого рода гербовой бумаги, гербовых марок, бланков, свидетельств и патентов; выдача промысловых свидетельств и бесплатных промысловых билетов; счетоводство по всем поступающим в казначейство доходам и возложенным на них расходам, а также по порученному для хранения и продажи казенному имуществу; открытие текущих счетов, размен денег, уплата процентов по купонам, перевод денег.
С 1918 года казначейство было расформировано, и его функции получили новые финансовые органы.
Финансирование всего народного хозяйства страны и всего советского аппарата, счетно–бюджетная работа, руководство денежным обращением были переданы организованной казначейской финансовой комиссии, а впоследствии - Наркомату финансов и Народному банку РСФСР, а затем – Министерству финансов СССР и союзных республик, Государственному банку СССР и его территориальным органам.
В 1917-1938 гг. бюджетный учет ведется по простой системе, регламентируется Инструкцией по счетоводству и отчетности для правительственных административных учреждений (1923 г.) и Инструкцией по ведению учета по простой системе в учреждениях, состоящих на государственном бюджете СССР (1932 г.) Применяются три плана счетов: для учета операций по исполнению сметы расходов по бюджету, для учета операций по внебюджетным средствам, по учету операций неуставных подсобных хозяйств.
В 1938 г. в нашей стране была создана единая система бюджетного учета, утверждены:
Инструкция по бухгалтерскому учету по двойной системе учета в учреждениях, состоящих на государственном и местном бюджетах (позволяющая ведение раздельного учета по бюджету и внебюджетным средствам, по капитальным вложениям и подсобным хозяйствам, находящимся на хозрасчете);
Инструкция по бухгалтерскому учету (по простой системе) в учреждениях, состоящих на государственном и местном бюджетах;
Единый счетный план №1.
Учет велся по одной из двух инструкций, в зависимости от объема финансирования и объема работы бюджетного учреждения. Подсобные хозяйства учреждений применяли счетные планы, установленные для соответствующих отраслей народного хозяйства, что обязало бюджетные учреждения составлять два баланса.
В 1955 г. продолжался процесс унификации учета, было утверждено «Положение о бухгалтерских отчетах и балансах в учреждениях и организациях, состоящих на государственном бюджете СССР», содержащее правила оценки статей баланса и порядок составления последнего, а также оговорены права и обязанности главных распорядителей кредитов.
В 1958 г. Министерством финансов были утверждены «Методические указания по бухгалтерскому учету в централизованных бухгалтериях бюджетных учреждений» и разработаны регистры применительно к машинной обработке учетной информации.
Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года №1556 (в принципиальном плане) и постановлением Правительства России от 27 августа 1993 года № 864 (в организационном плане) был решен вопрос о создании федерального казначейства в составе Министерства финансов Российской Федерации.
С этого момента началось возрождение казначейства в России.
Совершенствовались нормативы и по бюджетному учету. Была утверждена новая «Инструкция по бухгалтерскому учету в учреждениях и организациях, состоящих на бюджете», утвержденная Министерством финансов России от 3 ноября 1993 г. №122.
С 1998 г. в стране начался новый период реформирования экономики, бюджетной системы и развития бюджетного учета.
В середине 1999 года постановлением Правительства Российской Федерации принимается Федеральная целевая программа развития органов федерального казначейства на 2000-2004 годы. Основной ее целью является развитие казначейской системы как важнейшего инструмента повышения эффективности управления и контроля за государственными финансовыми ресурсами.
В этом же году бюджетный учет, в зависимости от возложенных на него функций в ходе исполнения бюджета, делится на две области ведения учета: учет по операциям кассового обслуживания бюджета (ранее велся федеральным казначейством, финансовыми органами субъектов РФ, муниципальных образований, государственных внебюджетных фондов по Инструкции Минфина РФ от 17.02.99 г. № 15н); учет по операциям исполнения бюджета бюджетным учреждением (ранее велся бюджетными учреждениями по Инструкции Минфина РФ от 30.12.99 г. № 107н).
Новый импульс развитие бюджетного учета получило в связи с вступлением в действие 1 января 2000 года Бюджетного кодекса Российской Федерации. Бюджетным кодексом РФ в законодательство введено понятие «бюджетное учреждение» и дано определение бюджетному учету.
В Бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике на 2003 год» указано на необходимость реформирования бюджетного учета и приведение его в соответствии с международными стандартами.
Начался качественно новый этап реформирования бухгалтерского учета в бюджетном учреждении.
Главным управлением федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации, в целях реализации задач, определенных Президентом в послании, проведена работа по совершенствованию бюджетного учета, разработана и принята «Инструкция по бюджетному учету» от 26.08.04 г. № 70н, в которой определены основные критерии новой системы бюджетного учета в условиях рыночной экономики - объединение учета исполнения бюджета и учета в бюджетных учреждениях, интеграция с бюджетной классификацией и использование метода начисления.
На реформирование бюджетного учета повлияли как общемировые тенденции, так и бюджетная реформа, проводимая в Российской Федерации.
В связи с участием России в международных финансовых организациях возникла необходимость представления отчетности по сектору государственного управления в соответствии с международными стандартами (по методу начисления, показатели об активах и обязательствах государства, показатель чистого уровня благосостояния – чистая стоимость, характеризующая финансовую деятельность государства).
Целью реформирования бюджетного процесса является создание условий для максимально эффективного управления бюджетными средствами в соответствии с целями, предусмотренными государственной политикой.
Проведение бюджетной реформы обусловило введение в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации и, прежде всего, требования статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В статье дается определение принципу эффективности и экономности – при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Для реализации указанной статьи Президент Российской Федерации в своем Бюджетном послании Федеральному собранию РФ на 2002 год указал на необходимость использования методов оценки рациональности бюджетных расходов, внедрения индикаторов результативности затрат бюджетных средств.
В результате назрела необходимость перехода к бюджетированию, ориентированному на результат деятельности учреждения. Этот метод внедряется с целью повышения эффективности государственных расходов за счет концентрации этих расходов на наиболее важных для общества направлениях и заключается в реформировании бюджетного процесса, при котором планирование, выделение бюджетных средств должно обосновываться ожидаемым результатом их расходования.
Однако следует отметить, что успех от внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, будет зависеть от создания функциональной программной классификации расходов по целям и задачам социально-экономической политики, в которых общество реально заинтересовано.
Кроме того, важным шагом бюджетной реформы должно стать использование механизма перспективного (среднесрочного) финансового планирования.
Для внедрения указанных изменений в процессе составления бюджета обязательно должна быть создана такая система бюджетного учета и отчетности, которая могла бы не только отслеживать правильность расходования бюджетных средств, но и результативность их использования по каждому бюджетному году и в целом при завершении программы, а также давать возможность объективно оценивать активы и обязательства органов государственной власти РФ.
Статья 240 Бюджетного кодекса Российской Федерации гласит, что все доходы бюджета, источники финансирования дефицита бюджета, расходы бюджета, а также операции, осуществляемые в процессе исполнения бюджета, подлежат бюджетному учету, основывающемуся на едином плане счетов.
Как было сказано ранее, Бюджетным посланием Президента РФ «О бюджетной политике на 2003 год» определены основные критерии такой системы: объединение учета исполнения бюджета и учета в бюджетных учреждениях, интеграция с бюджетной классификацией и использование метода начисления.
Главным управлением федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации проведена работа по совершенствованию бюджетного учета, разработан план счетов и инструкция по его применению («Инструкция по бюджетному учету» Минфина РФ от 26.08.04г. № 70н, далее - Инструкция №70н).
Бухгалтерский учет единиц бюджетной системы РФ, в зависимости от возложенных на них функций в ходе исполнения бюджета, делился на две области ведения учета:
- учет по операциям кассового обслуживания бюджета (ранее велся федеральным казначейством, финансовыми органами субъектов РФ, муниципальных образований, государственных внебюджетных фондов по Инструкции Минфина РФ от 17.02.99 г. № 15н);
- учет по операциям исполнения бюджета бюджетным учреждением (ранее велся бюджетными учреждениями по Инструкции Минфина РФ от 30.12.99 г. №107н).
Для формирования качественной прозрачной отчетности о государственных операциях, конечно, должна существовать единая система ведения бухгалтерского учета для всех единиц бюджетной системы Российской Федерации, позволяющая консолидировать учетную информацию по правилам бухгалтерского учета.
Единицами бюджетной системы следует считать (по Бюджетному кодексу РФ): главных распорядителей бюджетных средств; распорядителей бюджетных средств; получателей бюджетных средств; органы, осуществляющие кассовое обслуживание исполнения бюджетов.
Все они, в свою очередь, согласно гражданскому законодательству, являются бюджетными учреждениями.
Исходя из вышеизложенного, следует, что субъектами учета являются:
органы, обеспечивающие исполнение бюджетов (высшие исполнительные органы государственной власти РФ и субъектов РФ, органы местного самоуправления);
органы, организующие исполнение бюджетов (Минфин РФ, финансовые органы субъектов РФ, финансовые органы местных администраций);
органы, осуществляющие кассовое обслуживание бюджетов (федеральное казначейство);
бюджетные учреждения.
В план счетов бюджетного учета интегрирована бюджетная классификация РФ. Такая система учета позволяет полностью анализировать последствия конкретных экономических событий в деятельности бюджетных учреждений.
Субъектами бюджетного учета должен применяться в качестве метода ведения учета – метод начисления.
При этом в составе бюджетного плана счетов предусматриваются следующие объекты учета: нефинансовые активы; финансовые активы; обязательства; доходы; расходы; финансовый результат; счета по учету санкционирования расходов бюджетов; юридические обязательства. Объекты бюджетного учета максимально приближены к объектам коммерческого учета.
Одним из принципов реформирования учета является обязательное казначейское обслуживание бюджетов.
Реформирование бюджетного учета осуществляется и в настоящее время.