Одним из механизмов совершенствования таможенного контроля является система управления рисками (СУР). Внедрение системы позволяет ускорить таможенные операции.
Таможенные органы применяют СУР для определения товаров, транспортных средств международной перевозки, документов и лиц, подлежащих таможенному контролю, форм таможенного контроля, применяемых к таким товарам, транспортным средствам международной перевозки, документам и лицам, а также степени проведения таможенного контроля.
Основы и принципы таможенного контроля, предусматривающие использование СУР, закреплены в Киотской конвенции. К ним относятся следующие:
- таможенный контроль ограничивается минимумом, необходимым для обеспечения соблюдения таможенного законодательства;
- при выборе форм таможенного контроля используется СУР;
- таможенная служба применяет метод анализа рисков для определения лиц и товаров, включая транспортные средства, подлежащих проверке, и степени такой проверки;
- таможенная служба принимает стратегию, базирующуюся на системе мер оценки вероятности несоблюдения законодательства.
Согласно п. 1 ст. 94 ТК ТС при таможенном контроле таможенные органы исходят из принципа выборочности и, как правило, ограничиваются лишь теми формами таможенного контроля, которые достаточны для соблюдения таможенного законодательства. Этот принцип соответствует правилу 6.2 Киотской конвенции, по которому таможенные органы ограничиваются минимумом, необходимым для соблюдения таможенного законодательства.
Система управления рисками стала одной из основных составляющих в работе таможенных органов по проведению таможенного контроля <1> в соответствии с критериями качества таможенного администрирования, предусмотренными стандартами ВТО. К таким критериям относятся:
--------------------------------
<1> Приказ ГТК России от 26 сентября 2003 г. N 1069 "Об утверждении Концепции системы управления рисками в Таможенной службе Российской Федерации"; Приказ ФТС России от 11 января 2008 г. N 11 "Об утверждении Инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов при подготовке и рассмотрении проектов профилей рисков, применении профилей рисков при таможенном контроле, их актуализации и отмене".
- сокращение времени таможенного оформления;
- прозрачность и предсказуемость работы таможенных органов для участников внешнеэкономической деятельности;
- партнерский подход в отношениях таможенных органов с участниками внешнеэкономической деятельности.
Система управления рисками - это система таможенного администрирования, обеспечивающая осуществление эффективного таможенного контроля в соответствии с принципом выборочности. Управление рисками не является изолированным, обособленным от большинства других функций управления, поскольку риски проявляются на всех этапах таможенного контроля. В связи с этим функция управления рисками становится системообразующей функцией таможенного дела. Управление рисками основано на оптимальном распределении ресурсов таможенной службы на наиболее важных и приоритетных направлениях работы таможенных органов для обеспечения соблюдения таможенного законодательства.
С применением СУР связана возможность предотвращать нарушения таможенного законодательства, характеризующиеся: устойчивым характером; уклонением от уплаты таможенных пошлин, налогов в значительных размерах; наличием угрозы конкурентоспособности отечественных товаропроизводителей; возможным возникновением угрозы для интересов государства, обеспечение соблюдения которых возложено на таможенные органы.
Под риском следует понимать вероятность несоблюдения таможенного законодательства. Система управления рисками основана на выявлении, а также систематизации и формализации признаков, обычно указывающих на вероятность совершения правонарушения. Перечень таких признаков может быть достаточно широким. В него, как правило, включаются показатели, которые могут свидетельствовать о совершаемом правонарушении.
До принятия ТК РФ в 2003 г. система управления рисками не была сформулирована и конкретизирована и не имела законодательного закрепления, хотя понятие риска уже тогда использовалось таможенными органами. В 2002 г. вступил в действие Приказ ГТК России от 8 мая 2002 г. N 465 "Об утверждении Положения о критериях отнесения товаров и внешнеэкономических операций к группам риска". Однако в то время понятие риска не находило широкого применения в таможенном деле. Требовался нормативный акт, который регламентировал бы применение СУР в российской таможенной службе. Таким нормативным актом стал Приказ ГТК России "Об утверждении Концепции системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации".
Концепция СУР содержит основные понятия, применяемые в системе управления рисками, ее элементы, цель, основные задачи и принципы построения.
Использование СУР является сегодня одним из наиболее популярных способов организации работы практически во всех отраслях общественной жизни. Управление - процесс целенаправленной переработки информации состояния в информацию командную; выбор образа действия на основе такой переработки информации представляет собой управленческое решение. Традиционно экономический риск связан с возможными негативными последствиями принимаемых решений.
Обычно выделяют общее и частное понятие риска. В общем смысле риск - это мера неопределенности и конфликтности в человеческой деятельности, характеризующаяся вероятностью возникновения опасности, неудачи, отклонения. В частном смысле - это экономическая категория, отражающая степень успеха (неудачи) предприятия в достижении своих целей с учетом влияния контролируемых и неконтролируемых факторов.
Существуют не только разные точки зрения на трактовку содержания понятия "риск", но и разные подходы к оценке его объективного и субъективного характера. Мнения специалистов по данному вопросу разделились. Некоторые исходят из того, что риск - категория объективная, которая позволяет регулировать отношения между людьми, трудовыми коллективами, организациями и другими субъектами хозяйственной жизни. Риск при этом рассматривается как понятие, которое представляет собой "возможную опасность случайного появления отрицательных последствий". Другие ученые придерживаются позиции субъективной концепции риска. Ряд специалистов считают, что риску присущи как объективная, так и субъективная характеристики, причем объективная выражает вредоносное воздействие неконтролируемых случайных событий, субъективная же основана на отрицании или игнорировании объективного подхода к действительности и возникает в силу реализации риска через личности предпринимателей (руководства предприятия), так как именно они оценивают ситуацию, формируют множество альтернативных вариантов решений. К числу субъективных факторов правомерно отнести такие, как несовершенство методов расчета, некомпетентность работников, недобросовестность коллег, мнение общественности, утечка конфиденциальной информации, низкий уровень управления предприятием, уменьшение деловой активности, организация труда, недостаточный уровень техники безопасности, неудачный выбор типа контрактов с инвесторами и заказчиками.
Сегодня исследованием рисков в разных областях деятельности занимаются многие крупные компании и корпорации, международные организации. Это объясняется тем, что отдельно взятая организация, даже страна может иметь недостаточно большое влияние на случайное сплетение отношений в окружающей среде. Попытки проконтролировать привычными методами управления максимально большое количество факторов, влияющих на развитие организации, оказываются достаточно дорогостоящими, а результаты непредсказуемыми. Постоянная работа над минимизацией риска становится непременным условием существования любой организации как системы с собственной внутренней структурой и собственным способом взаимодействия с окружающим миром <1>.
--------------------------------
<1> Пиджаков А.Ю., Жамкочьян С.С. Развитие правового регулирования системы управления рисками в таможенном деле // Налоги (газета). 2006. N 9, 10.
Возможные способы оценки рисков и методы управления ими имеют широкий спектр: от общепринятых в мировой практике до методов с использованием новейших подходов и технологий. Могут применяться методы теории игр, аналитического моделирования, построения дерева решений, экспертные оценки и др.
Риск - неотъемлемая составляющая деятельности таможенных служб всех стран. Основными источниками риска в таможенной деятельности были политико-экономическая ситуация, санитарно-экологическое состояние окружающей среды, качество перемещаемых товаров, несовершенство используемых технологий, некомпетентность сотрудников, стихийные бедствия, правонарушения и т.д., поэтому в задачи современного управления входит привлечение экспертов. Были разработаны и приняты национальный стандарт по управлению рисками в таможенной службе Австралии и Новой Зеландии (AS/NZS 4360:1995; его вторая редакция - AS/NZS 4360:1999), национальный стандарт Канады (CAN/CSA Q850-97), требования нормативных документов Агентства охраны окружающей среды США (EPA 40CFR68), в которых как одно из непременных условий работы службы предусматривалось создание информационного центра для обработки данных. В Европейском союзе система управления рисками выстроена несколько иначе, нежели национальные системы, что обусловлено природой ЕС как международной организации. Еще в 1991 г. в Европейском экономическом сообществе при Совете по таможенным вопросам, в который входили главы таможенных служб государств - членов ЕЭС, была создана специальная группа экспертов, сконцентрировавшая все свои усилия на разработке руководства по внедрению практики управления рисками в сфере таможенного контроля. Страны ЕС четко сформулировали цели, которые преследовал анализ рисков:
- свободное движение товаропотоков через таможенные границы;
- соответствие предоставляемых гарантий суммам таможенных платежей, подлежащих уплате;
- защита интересов участников внешнеэкономической деятельности, покупателей, обеспечение единой культурной политики сообществ, охраны окружающей среды;
- соблюдение законодательства.
Анализ европейских подходов к управлению рисками позволяет выявить следующие особенности. Несмотря на наличие единого таможенного законодательства Евросоюза, применение систем управления рисками находится в компетенции национальных органов власти (таможенных служб). Современные стандарты информационного обеспечения СУР государства - члены Европейского союза внедряют самостоятельно, но с учетом общих программ развития.
В основу развития таких программ закладываются определенные подходы. Одним из таких подходов, в частности, является подход, базирующийся на категории "нулевого риска" и предусматривающий минимизацию риска вплоть до абсолютной безопасности. Действующие в мире системы на базе "нулевого риска" направлены на предотвращение финансовых крахов, технических катастроф, снижение их возможных последствий. В таможенной службе главными элементами систем минимизации риска могут быть такие базы данных, как списки товаров, услуг и работ двойного назначения, попавших под международный экспортный контроль, культурные ценности, вывозимые на условиях их обязательного возвращения. Другой подход строится на принципе "приемлемого риска", что предполагает наличие ряда рисков при анализе имеющихся нарушений таможенного законодательства, выявления существующих рисков и числовой оценки вероятности возможного ущерба. Такой подход позволяет развивать систему мер противодействия, эффективно распределять имеющиеся средства, а также планировать противодействие потенциальных и экстремальных рисков. Третий подход - "условный риск", связанный с ограничениями международно-правового характера. Это, в частности, перемещение грузов дипломатических органов через таможенные границы с использованием специальных таможенных процедур. Достаточно важным объектом СУР является "неосязаемый риск", тесно связанный с перемещением через таможенные границы "неосязаемых объектов": услуг, информации, программных продуктов, результатов интеллектуальной собственности и т.д. При таком перемещении объектов через таможенные границы требуются специальные "точечные" методы проработки анализа и оценки рисков. Также существует комбинированный подход, при котором одновременно используются все названные подходы: "нулевой риск" (детерминистский), "ненулевой риск" (логико-вероятностный), "условный риск" (эмпирический) и "неосязаемый риск" (специальный).
Концепция СУР в российской таможенной службе соответствует международным стандартам ВТО.
Риск - это степень вероятности несоблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и (или) законодательства государств - членов Таможенного союза.
Для управления рисками необходимо систематически разрабатывать и реализовывать меры по предотвращению и минимизации рисков, проводить оценку эффективности их применения, а также контролировать применение таможенных процедур и таможенных операций в целях непрерывного обновления, анализа и пересмотра имеющейся у таможенных органов информации.
Анализ риска - систематическое использование имеющейся у таможенных органов информации для определения обстоятельств и условий возникновения рисков, их идентификации и оценки вероятных последствий несоблюдения таможенного законодательства Таможенного союза.
Риски делятся на два типа: выявленный и потенциальный. Выявленный риск - факт, свидетельствующий о том, что нарушение таможенного законодательства Таможенного союза и (или) законодательства государств - членов Таможенного союза уже произошло и таможенные органы имеют информацию о данном факте. Потенциальный риск - это риск, который не был выявлен, но условия для его возникновения существуют.
Товары риска - это товары, которые перемещаются через таможенную границу Таможенного союза и в отношении которых выявлены риски либо существуют потенциальные риски. Товары прикрытия - это товары, которые с достаточной степенью вероятности могут декларироваться вместо товаров риска.
Согласно ст. 129 ТК ТС к объектам анализа при применении СУР относятся:
1) товары, находящиеся под таможенным контролем либо помещенные под таможенную процедуру выпуска для внутреннего потребления;
2) транспортные средства международной перевозки;
3) сведения, содержащиеся во внешнеэкономических договорах (контрактах) купли-продажи либо обмена, соглашениях либо иных документах на право владения, пользования и (или) распоряжения товарами;
4) сведения, содержащиеся в транспортных (перевозочных), коммерческих, таможенных и иных документах;
5) деятельность декларантов и иных лиц, обладающих полномочиями в отношении товаров, находящихся под таможенным контролем;
6) результаты применения форм таможенного контроля.
Область риска - отдельные сгруппированные объекты анализа риска, в отношении которых требуется применение отдельных форм таможенного контроля или их совокупности, а также повышение эффективности таможенного администрирования.
Индикаторы риска - определенные критерии с заранее заданными параметрами, отклонение от которых или соответствие которым позволяет выбирать объект контроля.
Оценка риска - систематическое определение возможности возникновения риска и последствий нарушений таможенного законодательства Таможенного союза в случае его возникновения.
Важный элемент системы управления рисками в таможенном деле - так называемый профиль риска - совокупность сведений об области риска, индикаторах риска, а также указания о применении необходимых мер по предотвращению или минимизации рисков.
В зависимости от региона применения профиль риска по видам делится на общероссийский (действует на всей территории РФ), региональный (действует в рамках одного регионального таможенного управления РТУ) и зональный (действует в рамках одной таможни).
Деятельность таможенных органов по оценке рисков и управлению ими заключается в выполнении следующих задач:
1) формировании информационной базы данных системы управления рисками таможенных органов;
2) анализе и оценке рисков, включающих в себя систематическое определение:
а) объектов анализа рисков;
б) индикаторов риска по объектам анализа риска, определяющих необходимость принятия мер по предотвращению и минимизации рисков;
в) возможного ущерба в случае возникновения рисков;
3) разработке и реализации практических мер по управлению рисками с учетом:
а) вероятности возникновения рисков и возможных последствий;
б) анализа применения возможных мер по предотвращению и минимизации рисков.
На рис. 2.1 представлены основные элементы СУР.
┌──────────────────────────────────┐
┌─────>│ 1. Сбор и обработка информации ├──────┐
│ └──────────────────────────────────┘ │
│ /\ V
┌───────────┴────────────┐ │ ┌──────────────────────────┐
│4. Обобщение результатов│ ┌──┴──┐ │ 2. Выявление и анализ │
│ принятых мер и │<───────┤ СУР ├─────>│ рисков │
│ подготовка предложений │ └──┬──┘ └─────────────┬────────────┘
└────────────────────────┘ │ │
/\ V │
│ ┌──────────────────────────────┐ │
└─────────┤3. Разработка и реализация мер│<──────┘
│ управления рисками │
└──────────────────────────────┘
Рис. 2.1. Взаимодействие элементов СУР
1. Сбор и обработка информации о товарах и транспортных средствах, перемещаемых через таможенную границу Таможенного союза.
Важнейшими факторами, определяющими обоснованность и эффективность принимаемых управленческих решений, являются полнота, оперативность (своевременность) и достоверность информации, которая используется для разработки и реализации мер по предотвращению и минимизации рисков. Таможенные органы должны иметь доступ к надежным, достоверным и актуальным источникам информации и уметь ее оценивать. Максимальная достоверность и объективность получаемых результатов, а также принятие необходимых мер по предотвращению и минимизации рисков достигаются путем качественного сочетания ряда факторов - это:
- системность и комплексность мероприятий по сбору, обобщению и анализу информации;
- наличие нескольких независимых источников информации;
- технология сбора информации, регламентирующая источники информации, периодичность обновления, пополнения баз данных и движение (оборот) информации в таможенных органах. В качестве основных сведений для выявления и определения потенциальных рисков используются информационные ресурсы ФТС России.
2. Выявление и анализ рисков.
Основные действия, связанные с анализом рисков, состоят из определения:
- совокупности условий и факторов, влияющих на риски;
- таможенных операций, при проведении которых существует вероятность совершения таможенного правонарушения;
- объектов анализа;
- критериев и параметров, характеризующих риски (количество перемещений, номенклатура товаров, получатель товаров и др.);
- индикаторов риска (граничных количественных показателей, свидетельствующих о необходимости применения мер по предотвращению или минимизации рисков);
- оценки возможной величины ущерба в случае возникновения рисков.
Этапы процесса анализа риска показаны на рис. 2.2.
┌────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 1. Постановка цели и задач анализа риска │
└─────────────────────────────┬──────────────────────────────┘
V
┌────────────────────────────────────────────────────────────┐
│2. Определение необходимого массива информации и разработка │
│ форм отчетности │
└─────────────────────────────┬──────────────────────────────┘
V
┌────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 3. Сбор информации: анализ и прогноз внешней среды: │
│ анализ и прогноз внутренней среды │
└─────────────────────────────┬──────────────────────────────┘
V
┌────────────────────────────────────────────────────────────┐
│4. Предоставление собранной информации в специальных формах │
│ отчетности для проведения анализа │
└─────────────────────────────┬──────────────────────────────┘
V
┌────────────────────────────────────────────────────────────┐
│5. Анализ полученной информации: проведение укрупненного и │
│ детального анализа; выявление источников риска; выявление │
│ и анализ внутренних и внешних факторов, параметров │
│ конкретного вида риска │
└─────────────────────────────┬──────────────────────────────┘
V
┌────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 6. Выявление возможных альтернатив решения │
│ конкретной проблемы │
└─────────────────────────────┬──────────────────────────────┘
V
┌────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 7. Выявление наличия риска в имеющихся альтернативах │
└─────────────────────────────┬──────────────────────────────┘
V
┌────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ 8. Применение результатов анализа рисков в целях │
│ их классификации и оценки │
└────────────────────────────────────────────────────────────┘
Рис. 2.2. Этапы процесса анализа риска
3. Разработка и реализация мер по управлению рисками.
При разработке и реализации мер необходимо учитывать:
- прогноз результатов и определение возможных последствий планируемых мер и вероятности наступления этих последствий;
- анализ возможных мер по предотвращению или минимизации рисков, а по результатам - выбор оптимальных, предусмотренных действующим законодательством РФ.
На рис. 2.3 показана последовательность оценки рисков.
┌───────────────────────────────────────────┐
│ 1. Использование данных анализа риска │
└────────────────────┬──────────────────────┘
V
┌───────────────────────────────────────────┐
│2. Составление перечня результатов анализа │
│ в целях классификации и оценки │
└────────────────────┬──────────────────────┘
V
┌───────────────────────────────────────────┐
│3. Отбор и ранжирование альтернатив решений│
└────────────────────┬──────────────────────┘
V
┌──────────────┐ ┌──────────────────────────────────┐ ┌──────────────┐
│Количественный│<──┤4. Оценка конкретного вида риска ├─>│ Качественный │
│ аспект │ │с использованием различных методик│ │ аспект │
└──────────────┘ └───────┬──────────────────┬───────┘ └──────────────┘
V V
┌────────────────────────────┐┌──────────────────────────────┐
│5а. Определение финансовой ││5б. Определение экономической │
│ состоятельности сделки ││ целесообразности сделки │
└──┬───────────┬─────────────┘└──────────────┬────────────┬──┘
│ V V │
│ ┌──────────────────────────────────────────┐ │
│ │ 6. Установление допустимого уровня риска │ │
│ └───────────────────┬──────────────────────┘ │
│ V │
│ ┌──────────────────────────────────────────┐ │
│ │ 7. Оценка конкретных сделок │ │
│ │ по выбранному уровню риска │ │
│ └───────────────────┬──────────────────────┘ │
│ V │
│ ┌──────────────────────────────────────────┐ │
└────>│8. Применение результатов для поддержки │<────┘
│ принятия решений в ситуации риска │
└──────────────────────────────────────────┘
Рис. 2.3. Последовательность этапов оценки рисков
4. Обобщение результатов принятых мер и подготовка предложений. СУР невозможна без отлаженной системы обратной связи. Наряду с подготовкой и реализацией профилей рисков на постоянной основе осуществляется контроль применения соответствующих форм таможенного контроля, анализ их эффективности, а по результатам - их корректировка.
┌──────────────────────────────────────────────────────┐
┌────────>│ 1. Определение проблемы │
│ └──────────────────────────┬───────────────────────────┘
│ V
│ ┌──────────────────────────────────────────────────────┐
│ │ 2. Формулирование ограничений и критериев для │
│ │ принятия решений в ситуации риска │
│ └──────────────────────────┬───────────────────────────┘
│ ┌─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ├ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─┐
│ │ Идентификация риска
│ │ V │
│ ┌──────────────────────────────────────────────────────┐
│ │ │ 3. Выявление возможных альтернатив │ │
│ └──────────────────────────┬───────────────────────────┘
│ │ V │
│ ┌──────────────────────────────────────────────────────┐
│ │ │4. Определение наличия риска в имеющихся альтернативах│ │
│ └──────────────────────────┬───────────────────────────┘
│ └── ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─┼─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ──┘
│ ┌─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ├ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─┐
│ │ Анализ риска
│ │ V │
│ ┌──────────────────────────────────────────────────────┐
│ │ │ 5. Оценка риска, который содержится в каждой из │ │
│ │ имеющихся альтернатив │
│ └──────────────────────────┬───────────────────────────┘ │
│ └── ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─┼─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ──┘
│ ┌─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ├ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─┐
│ │ Управление риском
│ │ V │
│ ┌──────────────────────────────────────────────────────┐
│ │ │ 6. Применение мер, снижающих степень риска │ │
│ └──────────────────────────┬───────────────────────────┘
│ └── ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─┼─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ──┘
│ V
│ ┌──────────────────────────────────────────────────────┐
│ │ 7. Окончательный выбор решения │
│ └──────────────────────────┬───────────────────────────┘
│ V
│ ┌──────────────────────────────────────────────────────┐
└─────────┤ 8. Анализ и оценка результатов принятого решения │
└─────────────────────────────────────