Конституционные основы деятельности Федерального Собрания РФ.

В нашей стране, согласно Конституции, общефедеральная законодательная власть организована в соответствии с принципом бикамерализма. Двухпалатная структура парламента является характерным признаком федеративных государств мира.

Хотя Россия была учреждена как федерация в 1918 году, ее высший представительный орган государственной власти до 1990 года был однопалатным.

Только на основе Закона РСФСР «О внесении дополнений и изменений в Конституцию (Основной Закон) РСФСР» в 1991 году, которым, в частности, была учреждена новая система высших органов государственной власти в лице Съезда народных депутатов РСФСР и избираемого (позже – формируемого) им

Верховного Совета, впервые последний стал состоять из двух палат – Совета республики и Совета Национальностей.

Конституция 1993 года не только сохранила двухпалатную структуру, но и внесла в нее значительные изменения. Новые принципы двухпалатной структуры и ее отличия от двухпалатной структуры бывшего Верховного Совета состоят в следующем.

1) Палатам дано новое наименование. Это вызвано тем, что наименование палаты Совет национальностей утратило свою логическую основу, так как субъектами Федерации стали не только национальные, но и территориальные образования – края, области, города федерального значения. Поэтому палата представительства субъектов получила наименование – Совет Федерации. В свою очередь это потребовало изменения наименования палаты общенационального представительства, для которой, учитывая российский исторический опыт, было принято наименование – Государственная Дума.

2) Палаты заседают раздельно. В Верховном Совете палаты заседали и решали все вопросы, как правило, совместно.

3) Не предусмотрено наличие Председателя Федерального Собрания.

4) За каждой из палат закреплен самостоятельный перечень вопросов их ведения.

5) В Конституции нет особой статьи, закрепляющей компетенцию, вопросы ведения Федерального Собрания в целом (как это было применительно к Съезду народных депутатов и Верховному Совету).

6) Каждая из палат образует отдельно свои комитеты и комиссии. Ранее в Верховном Совете были общие комитеты Верховного Совета. Палаты Федерального Собрания могут образовывать совместные временные комиссии для разрешения разногласий палат по федеральным законам.

7) Различны полномочия палат и в сфере законотворчества. Федеральные законы принимает Государственная Дума, а Совет Федерации их одобряет.

8) В ч. 3 ст. 95 установлен численный состав депутатов Государственной Думы (450 депутатов). В прошлом Верховный Совет РСФСР (до 1990 года) состоял из 975 депутатов, с 1990 года – Съезд народных депутатов насчитывал 1068 депутатов. Практика деятельности названных органов показала, что такой большой состав не позволяет обеспечить должный уровень работоспособности в деятельности органа.

Федеральное Собрание состоит из Совета Федерации, где представлены субъекты Федерации и Государственной Думы, являющейся палатой общенародного представительства. Этим определяется различная компетенция палат и относительная независимость друг от друга.

Важную роль в организации работы палат играют Совет Государственной Думы и образуемый в Совете Федерации Совет палаты. Если в Думе этот орган действует с ее первого созыва, то в Совете Федерации он начал функционировать с 1999 года.

Совет Государственной Думы, в частности, формирует проект примерной программы законопроектной работы палаты на текущую сессию, проект календаря рассмотрения вопросов палатой на очередной месяц и проект порядка работы палаты на очередное заседание, созывает внеочередные заседания палаты, назначает комитет, ответственный за подготовку внесенного законопроекта, дает согласие на назначение и освобождение от должности Руководителя Аппарата палаты.

Сходными полномочиями обладает и Совет палаты, образуемый в Совете Федерации. Совет Федерации и Государственная Дума образуют из числа депутатов комитеты и комиссии. Комитеты – постоянные органы палаты, комиссии могут быть как постоянными, так и временными.

К ведению Совета Федерации относится:

а) изменение границ между субъектами Российской;

б) утверждение указа Президента РФ о введении военного положения;

в) утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения;

г) решение о использовании контингентов Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории;

д) назначение выборов Президента Российской Федерации;

е) отрешение Президента РФ от должности;

ж) назначение на должность судей высших судов РФ;

з) назначение и освобождение от должности Генерального прокурора;

и) назначение и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

К ведению Государственной Думы РФ относится:

а) утверждение кандидатуры на должность Председателя Правительства;

б) решение вопроса о доверии Правительству;

в) назначение на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации;

г) назначение Председателя Счетной палаты, а также 6 из 12 ее аудиторов сроком на шесть лет.

д) назначение и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека;

е) объявление амнистии;

ж) выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности.

Согласно Конституции и регламентам палат все законы, принятые Государственной Думой, передаются на рассмотрение Совета Федерации (ч. 3, ст. 105 Конституции).

Совет Федерации определяет, рассматривать ли все поступившие к нему законы или только некоторые из них (ч. 4, ст. 105 Конституции). Однако из этого общего правила следует исключение. Речь идет о законах, которые Совет Федерации обязан рассмотреть по существу и принять соответствующее решение. Это законы по вопросам финансово-экономического характера, международных отношений и национальной безопасности России, которые, согласно Конституции, отнесены к исключительному ведению Федерации.

Важнейшим элементом механизма системы «сдержек и противовесов» является институт роспуска парламента. Применительно к российскому парламенту устанавливается возможность роспуска только одной палаты – Государственной Думы. Закрепление такого правомочия за Президентом вытекает из его функции обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие государственной власти.

Президент в случае трехкратного отклонения кандидатуры Председателя Правительства лишается возможности реализовать свое полномочие назначить Председателя Правительства, и тем самым сформировать состав Правительства. Такая же ситуация создается и при повторном в течение трех месяцев выражении Думой недоверия Правительству.

5. Судебная власть в современной России.

В Российской Федерации судебная власть осуществляется по­средством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Судьями могут быть граждане Российской Федерации, достиг­шие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет.

Суды независимы и подчиняются только Конституции Россий­ской Федерации и федеральному закону. Судьи несменяемы и не­прикосновенны. Финансирование судов производится только из федерального бюджета.

Судьи Конституционного Суда Российской Федерации, Вер­ховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

Судьи других федеральных судов назначаются Президентом Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом.

Судебная власть в целом едина и неделима, однако условно правосудие можно подразделить на конституционное, общее и арбитражное.

В соответствии с этим существует и три высших судебных ор­гана Российской Федерации: Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Ар­битражный Суд Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации решает дела о соответствии Конституции федеральных законов и других нор­мативных актов, нормативных актов субъектов Российской Фе­дерации, международных договоров, договоров между органами государственной власти России, а также дает толкование Конституции Российской Федерации.

Верховный Суд Российской Федерации является высшим су­дебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции; осуществля­ет надзор за их деятельностью; дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по разрешению экономических спо­ров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осу­ществляет судебный надзор за их деятельностью.

6. Федеральные органы государственной власти с особым статусом.

Как в любом государстве, в Российской Федерации суще­ствуют органы государственной власти, которые не входят ни в одну из трех властей — законодательную, исполнительную и судебную. В то же время эти органы создаются и действу­ют в соответствии с Конституцией РФ и федеральными зако­нами. По своему статусу они являются независимыми органа­ми государственной власти. К числу таких органов относят­ся следующие федеральные органы государственной власти.

Прокуратура Российской Федерации. Это единая федераль­ная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действу­ющих на ее территории законов. Прокуратура регламентирует­ся Конституцией РФ в ст. 129, находящейся в гл. 7 «Судебная власть». Однако это ее расположение в Конституции является скорее данью традиционному подходу, рассматривавшему про­куратуру в тесной связи с деятельностью судебных органов. Но прокуратура не является судебным органом, а одна из основ­ных ее функций – надзор за соблюдением прав и свобод чело­века, за исполнением законов и др. – непосредственно не свя­зана с деятельностью судебной власти. Прокуратура к тому же принимает участие в правотворческой деятельности, осуществ­ляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и уголовное преследование, а также ряд других функций.

Прокуратура действует на основе Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции от 22 авгу­ста 2004 г.), который, в частности, запрещает вмешательство кого бы то ни было в осуществление прокурорской деятельно­сти. Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерально­го Собрания РФ по представлению Президента РФ. Финанси­рование и материально-техническое обеспечение органов и учреждений прокуратуры осуществляются за счет средств феде­рального бюджета. На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными за­конами. Генеральный прокурор ежегодно представляет пала­там Федерального Собрания доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной рабо­те по их укреплению, что, однако, нельзя рассматривать как установление полной подотчетности прокуратуры.

Центральный банк Российской Федерации. Статус Цент­рального банка РФ определяется Конституцией и Федераль­ным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (в редакции от 29 июля 2004 г.). Конституция РФ (ч. 1 и 2 ст. 75) устанавливает, что денежная эмиссия осу­ществляется исключительно Центральным банком РФ. Его ос­новная функция – защита и обеспечение устойчивости рубля, и эту функцию он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Среди функций Банка: разработка и проведение (во взаимодействии с Правительством) единой госу­дарственной денежно-кредитной политики, установление пра­вил осуществления расчетов и проведения банковских опера­ций, управление золотоносными резервами, банковский над­зор, осуществление валютного регулирования и контроля, установление официальных курсов иностранных валют по от­ношению к рублю и др. Банк России не подчиняется Прави­тельству РФ, хотя функционирует во взаимодействии с ним. Он подотчетен Государственной Думе, которая назначает на долж­ность и освобождает от должности по представлению Президен­та РФ Председателя Банка, а также членов Совета директоров. Банк представляет Государственной Думе на рассмотрение го­довой отчет. Нормативные акты Банка России обязательны для федеральных органов государственной власти, органов государ­ственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправле­ния, всех юридических и физических лиц.

Все эти нормы создают Банку России уникальный статус. Руководство Банка создается и в определенных формах кон­тролируется Государственной Думой, но Банк не относится к числу органов законодательной власти. Он не является также органом исполнительной власти, хотя тесно взаимодействует с Правительством РФ. Это автономный орган государственной власти, который в пределах своей компетенции не зависит ни от Президента РФ, ни от Федерального Собрания, ни от Пра­вительства РФ. Только федеральный закон может внести из­менения в статус Банка.

Счетная палата Российской Федерации является постоян­но действующим органом контроля за исполнением федераль­ного бюджета, образуемым Федеральным Собранием РФ и по­дотчетным ему. Согласно Федеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации» (в редакции от 1 декабря 2004 г.), в рамках своих задач Счетная палата обладает орга­низационной и функциональной независимостью. Этот орган, предусмотренный Конституцией РФ (ч. 5 ст. 101), осуществ­ляет контроль за исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджет­ных фондов, определяет эффективность и целесообразность расходов государственных средств и федеральной собственно­сти и др. Бюджетный кодекс РФ включает Счетную палату в систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, и в число участников бюджетного процесса, обладающих бюд­жетными полномочиями на федеральном уровне. Председате­ля Счетной палаты и половину аудиторов назначает Государ­ственная Дума, а заместителя Председателя и вторую полови­ну аудиторов – Совет Федерации. Но представления о кандидатах на эти должности, как и представления об осво­бождении этих лиц, вносит в палаты Президент РФ. Функции Счетной палаты достаточно широки, ни один орган государ­ственной власти не вправе отказать ей в требуемой информа­ции, в проведении ревизий и проверок. Ее предписания носят обязательный характер.

Счетная палата регулярно представляет Совету Федерации и Государственной Думе информацию о ходе исполнения фе­дерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий. Она взаимодействует с контрольными органами Президента РФ, Правительства РФ, Банка России, не явля­ясь по своей природе органом законодательной или исполни­тельной власти.

Центральная избирательная комиссия действует на посто­янной основе в соответствии сФедеральным законом «Об основ­ных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе­рендуме граждан Российской Федерации» (в редакции от 22 августа 2004 г.). Этот орган, не указанный в Конституции РФ, обладает конституционно обозначенными (ч. 3 ст. 3 Кон­ституции РФ) функциями – руководит подготовкой и прове­дением выборов, референдумов.

Центральная избирательная комиссия состоит из 15 чле­нов, назначаемых Государственной Думой, Советом Федера­ции и Президентом РФ (по 5 членов каждым из этих органов).

Издаваемые комиссией инструкции и разъяснения обязатель­ны для всех избирательных комиссий в Российской Федера­ции, а по существу носят нормативный характер, регулируя практически все сферы подготовки и проведения выборов. Особый статус Центральной избирательной комиссии прояв­ляется также в отсутствии подконтрольности и подотчетности по отношению к какому-либо органу государственной власти.

Уполномоченный по правам человека. Этот орган государ­ственной власти предусмотрен Конституцией РФ, которая устанавливает, что Уполномоченного по правам человека на­значает на должность и освобождает от должности Государ­ственная Дума. Права и задачи этого должностного лица оп­ределяются Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. Уполномоченный призван обеспечивать гарантия государственной защиты прав и свобод граждан, из чего вытекает, что при осуществлении функций он должен оставаться независимым и неподотчетным каким-либо госу­дарственным органам и должностным лицам.

Рабочим аппаратом президента является его Администрация. В Указе Президента РФ от 25 марта 2004 года «Об Администрации Президента Российской Федерации». В нем она названа «…государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента Российской Федерации и осуществляющим контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации».

Указ от 25 марта 2004 года упростил структуру президентской Администрации. Вместо прежних четырех главных управлений (государственно-правового, контрольного, внутриполитического и территориального) и шестнадцати управлений (внешнеполитического, организационного, экспертного, канцелярии, кадровой политики, по государственным наградам, территориального, по вопросам помилования, протокола, прессы, взаимодействия с партиями, информации, по работе с обращениями граждан, референтного, по вопросам казачества, по вопросам гражданства) создано 18 самостоятельных подразделений.

Одно из самых заметных мест в составе президентской Администрации занимает Совет безопасности – постоянно действующий консультационный орган, возглавляемый президентом страны. Он отвечает за подготовку решений президента по ключевым вопросам жизнеобеспечения государства, его защиты от внутренних и внешних угроз. К его основным функциям относится контроль за реализацией органами исполнительной власти Федерального уровня и субъектов федерации государственной стратегии в области внутренней, внешней и военной политики.

От имени президентской власти в качестве координирующей силы выступают полномочные представители Президента РФ в федеральных округах. Они призваны осуществлять взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с аналогичными органами в субъектах Федерации, а также с органами местного самоуправления и общественными объединениями. Полномочные представители наделены и контрольными функциями в отношении исполнения федерального законодательства, указов и распоряжений главы государства, постановлений и распоряжений Правительства РФ. При обнаружении в местных нормативно-правовых актах положений, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, полномочные представители вносят свои представления президенту о приостановлении их действия.

Как должностные лица, подотчетные непосредственно президенту страны, полномочные представители получили и прямые рычаги воздействия на местные администрации. Под их кураторством действуют окружные отделения Главного контрольного управления Президента РФ и контрольные инспекции для осуществления комплексных проверок субъектов Федерации. В поле зрения этих органов находятся прежде всего вопросы экономического развития регионов, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в округах.