ДИПЛОМНАЯ РАБОТА
Гражданское право
Государственная регистрация в гражданском праве
Выполнил (а):
Студент (ка) 6 курса
Заочной формы обучения
Научный руководитель:
Доцент
ученая степень, ученое звание, должность
фамилия, и., о.
200 _ г
Оглавление
Введение
Основные этапы формирования системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрация, учет
Регистрация в современной России
Понятие недвижимости
Регистрация права
Регистрация сделок
Регистрирующие органы
Заключение
Список использованной литературы
Введение
Актуальность темы обусловлена тем, что современное Российское государство находится на этапе формирования новой системы правового регулирования оборота недвижимого имущества, создания эффективного и прозрачного механизма государственной регистрации объектов собственности в Российской Федерации, и изучение особенностей правового регулирования государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество способствует более успешному и эффективному формированию сложной системы гражданско-правового оборота недвижимого имущества в России. Поскольку каждая регистрационная система должна обеспечить надежность и гласность гражданского оборота недвижимости, постольку государственная регистрация, являясь публичным актом власти, выступает как средство фиксации важных, с точки зрения самой власти и общества, правоотношений.
Существуют проблемы которые заключаются в том, что некоторые аспекты государственной регистрации, к сожалению, пока не получили надлежащего правового регулирования. Многие существующие на настоящий момент правовые решения нуждаются в совершенствовании и научном обосновании. Значительное количество норм действующего законодательства в сфере правового регулирования государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество вызывают дискуссии и многочисленные споры среди исследователей, более того, в ряде случаев неоднозначно оцениваются судебной практикой.
|
|
Основная цель работы состоит в анализе правовой сущности отношений, складывающихся при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, для выявления и решения наиболее важных проблем теоретического и практического характера, и формулировки рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной практики.
В ходе исследования поставлены следующие задачи:
- исследовать российское законодательство и изучить научные разработки о понятии недвижимого имущества, о регистрации права и регистрации сделок, о наличии регистрирующих органов;
- сделать анализ правовой природы и значения государственной регистрации прав на недвижимое имущество;
- выработать и обосновать предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства. В процессе исследования наряду с общенаучными методами познания (анализа и синтеза и др.) использовались также и специальные методы: историко-правовой, формально-юридический, метод сравнительного правоведения и системного анализа юридических явлений, которые позволили рассмотреть явления в их взаимосвязи.
|
|
Теоретическую основу исследования составили работы таких ученых-юристов, как М.М. Агарков, К.Анненков, А.В.Венедиктов, В.В. Витрянский, О.С.Иоффе, О.М.Козырь, П.В.Крашенинников, И.Б.Новицкий, Л.А. Новоселова, О.Н.Садиков, А.П.Сергеев, Е.Суханов, Ю.К.Толстой, Г.Ф. Шершеневич и других.
Правовую основу исследования составили:
ФЗ от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (с изменениями от 5 марта, 12 апреля 2001 г., 11 апреля 2002 г., 9 июня 2003 г., 11 мая, 29 июня, 22 августа 2004 г.) // СЗ РФ. 1997. №30. Ст.3594; 2002. №15. Ст.1377; 2003. №24. Ст.2244.
Постановление Правительства РФ от 12.06.2008 N 451 «О Федеральной регистрационной службе»;
Гражданский Кодекс Российской Федерации;
Водный кодекс Российской Федерации;
Воздушный кодекс Российской Федерации.
Основные этапы формирования системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрация, учет
Развитие рыночных отношений в России затронуло, практически, все сферы экономической жизни страны. В настоящее время недвижимое имущество является объектом активного гражданско-правового оборота, что способствует динамичному развитию рынка недвижимости, основу которого составляют сделки с недвижимостью. При заключении таких сделок затрагиваются интересы их участников, для которых особенно важно, чтобы их права не были нарушены, а сделка была законной.
Появление категории собственников недвижимого имущества предопределило введение в современном гражданском праве института государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Пунктом 1 статьи 131 Гражданского кодекса Российской Федерации определено общее правило, согласно которому право собственности и другие вещные права на недвижимое имущество, ограничение этих прав, возникновение, переход и прекращение, подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав. Таким образом, допуская переход прав на объекты недвижимого имущества к частным собственникам и стремясь усилить свою роль в правовом регулировании общественных отношений в сфере оборота недвижимости, государство возложило контроль совершения сделок с недвижимым имуществом, а также регистрацию всех видов прав и сделок с ним на регистрирующие органы.
|
|
Процесс формирования системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в России начался с активизации оборота земель, как основного вида недвижимого имущества, и развития письменности[1].
Понятия «недвижимость», «недвижимые вещи», «недвижимое имущество» своим происхождением обязаны Петру I, который в именном Указе от 23 марта 1714 года «О наследии имений» определил их путем перечисления отдельных видов недвижимости: «родовых, выслуженных и выкупленных вотчин и поместий, также и дворов и лавок».
Следует заметить, что отсутствие в Российском праве допетровских времен указанных терминов не означало отсутствия в гражданском обороте объектов недвижимости.
Письменная форма укрепления прав появилась, прежде всего, в отношении прав на недвижимость, в частности, на земельные участки, как наиболее значимый вид собственности в гражданском обороте того времени. Развитие земельного оборота в России имело своим следствием усиление государственного регулирования земельных отношений, произошло смещение акцентов в процедуре укрепления вещных прав: большое значение отныне имела регистрация сделки в соответствующем государственном учреждении (в приказе, у воеводы). Переход вещных прав на землю фиксировался в Поместном приказе, на городские дома и дворы - в Земском (в Москве), а по другим городам - у воевод.
История государственной регистрации ведет свое начало с октября 1477 года - с похода Великого князя Ивана Васильевича против Новгорода, во время которого велась перепись имущества, данные о котором заносились в писцовые книги. Писцовые книги являются богатейшим материалом для изучения древнего быта. Итогом похода Ивана Грозного стала конфискация новгородских земель, данные о которых были занесены в писцовые книги. При этом описи подлежали деревни, дворы, села, погосты, погостские церкви. Следует отметить, что видами хозяйственного пользования, согласно книгам, являлись хозяйства помещиков, крестьян - съемщиков, с указанием количества снимаемой (арендуемой) земли. Кроме того, писцовые книги содержали сведения о господских доходах, хозяйствах помещиков, хозяйстве великого князя, общинных крестьянских землях, городском землепользовании, об окладных единицах (дворе и дворовой четверти). Интересно, что, согласно описи, село - не там, где находится церковь, а там, где жил его владелец или его представитель.
Следует обратить внимание, что уже в царствование Алексея Михайловича Романова (Тишайшего) (1645-1676) были предприняты попытки контроля за оборотом недвижимого имущества, выразившиеся в предписании в обязательном порядке «являть купчие в приказы»[2]. Для этого площадные подьячие записывали акты (договоры) о продаже, дарении, мене в книги приказа, после чего приобретатель признавался собственником вотчины или поместья. При этом если объектом сделки была земля, информация о ней заносилась в поместный или земский приказы в зависимости от «подчиненности земель», сведения в городах регистрировались воеводами. Таким образом, запись в поместном приказе «вотчины за купцом» была обязательной, так как именно с ней отождествлялось понятие о переходе вещного права.
Соборное Уложение 1646 года закрепило момент перехода права собственности от продавца покупателю. Им являлся момент внесения записи в книгу, которому предшествовала проверка оснований сделки в виде справки с делами приказа: «а будет кто вотчину свою родовую или выслуженную, или купленную кому продаст, и деньги возьмет, и купчую даст, а в поместном приказе в книгах ту вотчину за купцом не запишет, да после того вновь вотчину иному кому продаст воровством, и деньги возьмет, а в поместном приказе в книги ту вотчину за последним купцом запишет, и тою вотчиной владеть тому, за кем та вотчина в поместном приказе в книгах записана. А первому купцу той вотчиной владеть не велеть, для того, что он ту вотчину купя, в поместном приказе за собою в книги не записал». Поэтому, в случае спора между покупателями, купившими одну и ту же вотчину, право собственности признавалось за тем из них, кто раньше записал в книгу приказа сведения о сделке.
Таким образом, из изложенного можно сделать вывод о том, что уже с ХVI века в России существовала государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, которая определяла момент возникновения, перехода и прекращения этих прав.
Эпоха Петра I (1689-1725) - это эпоха кардинальных государственных реформ[3]. Бурное развитие промышленности, строительство городов, создание флота и бесконечные войны требовали финансовых вложений. Интенсивность экономической жизни государства активизировала гражданский оборот, в который, естественно, были вовлечены объекты недвижимого имущества. Существовавшие ранее ограничения оборота отдельных видов недвижимости потребовалось устранить, расширив круг субъектов, имеющих право участвовать в этом обороте. С этой целью был подписан Указ императора от 18 января 1721 года «О покупке купечеству к заводам деревень», которым купечеству разрешалась покупка деревень в собственность для промышленных нужд, и Сенатский Указ от 4 ноября 1715 года «О позволении писать купчие и закладные на недвижимое имение лицам женского пола», которым женщины были уравнены с мужчинами в правах совершать купчие и закладные на недвижимое имущество. Эти нововведения, безусловно, следует расценить как создание предпосылок юридических гарантий экономической базы целого сословия (купечества), и условия для развития рынка недвижимости.
Петр I установил иной порядок, получивший название «крепостного», который имел преимущественно фискальные цели.
Кроме того, в этот же период (в январе 1714 г.) в законодательстве Российской империи появляются термины «недвижимое» и «движимое» имущество. Тем самым было введено единое понятие, регулировавшее правовое положение земельных участков и строений в отличие от движимых вещей. При этом изменился и сам порядок совершения актов с недвижимостью.
В соответствии с новым порядком возникновение права на имущество у приобретателя было перенесено на момент совершения самой сделки. Правда, совершенный акт необходимо было предъявить в приказ, однако это была уже не прежняя явка для утверждения права и выдачи записи, а явка в приказ «ко владению и ко взысканию пошлин». Для создания централизованной системы государственного контроля оборота недвижимого имущества, был издан именной Указ Петра I «Об обряде совершения всякого рода крепостных актов», которым устанавливался порядок совершения купчих недвижимости. В соответствии с этим Указом договоры купли-продажи вступали в силу с момента их регистрации в приказе, что свидетельствует о попытках государства усовершенствовать систему государственной регистрации прав на недвижимое имущество.
Продолжателем Петровских реформ стала Екатерина II (1762 - 1796), во времена царствования которой, произошла децентрализация процедуры укрепления прав на недвижимость[4]. Функции по совершению крепостных актов (договоров) возлагались на специальные учреждения крепостных дел. Причем была предусмотрена специальная процедура ввода во владение недвижимостью, о чем составлялись специальные акты, которые предъявлялись приобретателями недвижимости в указанные учреждения.
Одновременно действовало правило, в соответствии с которым о совершении актов, влекущих переход недвижимого имущества, необходимо было давать объявления в центральных «Ведомостях», а также требовалось предоставление копий таких объявлений в губернии и уезды, где находилось имущество. Вместе с тем эта мера не давала никаких гарантий, поскольку объявления печатались с большим опозданием. Однако в то время в законодательстве оставалось еще общее положение, не отраженное в специальной норме, а извлеченное редакторами Свода из содержания ч. 1 ст. 707 т. Х Свода законов, которое состояло в следующем: «Укрепление прав на имущество производится: 1) крепостными, нотариальными, явочными или домашними актами; 2) передачею самого имущества или его вводом во владение». Таким образом, из самого изложения этой статьи видно, что в ней нет твердого правила о том, с каким именно действием отождествлялось понятие перехода права собственности.
В тот период не было определенности в моменте перехода вещного права. Акт мог быть совершен в любом месте, и покупщик не был обеспечен, что купленное им имение не продано уже или не заложено в другом месте.
Только в 1866 году, с принятием правил, предписывающих окружным судам ведение и регистрацию крепостных дел с отметками в них об учинении ввода во владение, был определен момент возникновения права на недвижимое имущество, которым была определена дата ввода во владение, указанная в реестре.
С 14 апреля 1866 года в соответствии с Положением о нотариальной части, процедура приобретения права собственности на недвижимое имущество усложнилась и состояла из нескольких этапов:
1) с помощью младшего нотариуса стороны составляли нотариальный акт, который заносился в актовую книгу;
2) выписка из актовой книги предоставлялась старшему нотариусу, состоявшему в судебном округе по месту нахождения недвижимого имущества;
3) старший нотариус, удостоверившись в законности сделки, уплате сторонами пошлин, делал на выписке надпись, удостоверявшую утверждение нотариального акта, который после этого именовался крепостным, и приобщал выписку к крепостной книге, делая об этом отметку в реестре крепостных дел;
4) эта выписка подавалась в окружной суд, выдававший исполнительный лист, на основании которого судебный пристав производил ввод во владение - зачитывал акт укрепления права за новым владельцем в присутствии приобретателя и свидетелей, после чего составлялся вводный лист.
Это и считалось моментом перехода права собственности. Для устранения недостатков крепостного порядка регистрации сделок с недвижимостью в 1892 году был разработан проект Вотчинного Устава, предусматривавшего введение института вотчинных книг, куда должны были вноситься записи о правах на недвижимое имущество и сделках с ним. Эти книги, по сути, можно назвать прообразом ЕГРП, так как они являлись единственным источником сведений о правовом положении каждого объекта недвижимости.
Анализируя законодательство дореволюционного периода, необходимо подчеркнуть, что недвижимость, хотя и являлась объектом гражданско-правового оборота, но сделки с ней никогда не рассматривались как коммерческие (торговые)[5].
Регистрация прав на недвижимое имущество представляет собой новую проблему для права нашей страны. Это признается практически всеми исследователями правового регулирования оборота недвижимого имущества. Однако всякий, кто обратится к истории вопроса, не может не признать относительность такой новизны. В Древнем Риме основным делением вещей было деление на манципируемые и неманципируемые вещи, критерием для которого было применение или неприменение обряда манципации для перехода прав на вещь.
У германских народов первоначально передача земли осуществлялась посредством особого символического акта, облекаемого в торжественную и публичную форму. Основой, первым элементом этого акта являлся договор об отчуждении. Второй элемент - это инвеститура, т.е. символическая, а затем реальная передача недвижимости. Третий элемент акта - это формальный отказ от владения, оставление участка. При этом германское право для перенесения собственности на недвижимость использовало порядок, когда стороны заявляют о своем намерении перенести право собственности перед судом. Аналогичные правовые явления наблюдаются и в средневековой Франции. Первоначальное совершение символического обряда на земельном участке с течением времени заменяется совершением акта перед судом. Акт передачи недвижимости включает в себя: передачу владения в руки публичной власти и уступку этого владения представителем власти новому приобретателю. На северо-востоке Франции входит в обычай записывать сделки по недвижимости в судебные книги. Причем иногда запись заменяет сам символический акт. В Бретани находит распространение форма троекратного оглашения, схожая с германской. На севере Франции сохранялся свой особенный порядок установления залогового права на недвижимость путем символического акта, который свидетельствовал о вотчинном правоотношении кредитора к определенному участку и завершался записью в ипотечные книги[6].
Таким образом, очевидно, что даже на весьма ранних этапах развития права одним из элементов правового режима недвижимого, а также особо значимого имущества, было придание публичности актам его отчуждения. В течение XVII-XIX вв. в Европе формируется институт укрепления прав на недвижимое имущество в его современном виде. Лицо, дающее под залог недвижимости, никогда не могло быть уверено в том, что на той же недвижимости нет других ранее установленных закладных прав, вследствие этого подобные ссуды были сопряжены с огромным риском и если давались, то, разумеется, на очень «тяжелых условиях».
На территории современной России первоначально для фиксации прав прибегали к использованию символов, мистических ритуалов, обрядов, оказывавших значительное влияние на сознание личности и передававшихся через устные рассказы из поколения в поколение.
Вместе с тем лишь к XVI в. предписание «являть купчие в приказы» получило обязательный характер, в этой связи площадные подьячие записывали акты о продаже, дарении, мене в книги приказа, после чего приобретатель признавался собственником вотчины или поместья. В приказах, как в органах, обеспечивающих гарантии вещных прав, хранились дела о переходе земель, содержалась информация о составе имений и сделках с ними. Так, если объектом была земля - в поместном приказе, если дом и двор - в земском приказе, а по городам - у воевод.
Таким образом, проведенный анализ законодательства того периода позволяет сделать вывод, что запись в поместном приказе «вотчины за купцом» с момента принятия Уложения царя Алексея Михайловича (Соборное Уложение 1649 г.) приобрела обязательный характер, так как именно с ней отождествлялось понятие о переходе вещного права.
Новые правила имели важное значение, поскольку ими был определен момент перехода права. Переход права был связан теперь с датой ввода, отмеченной в реестре. По сути дела, в России была введена регистрация поземельной собственности. Однако нигде не было закреплено, что это единственная законная форма передачи.
Таким образом, на основе исторических наблюдений можно сделать вывод о том, что придание публичности гражданскому обороту недвижимого имущества является объективной закономерностью любой правовой системы, которая признает возможность оборота недвижимости.
Вполне подтверждает этот вывод и дальнейшее развитие законодательства в сфере недвижимости в России. Для устранения недостатков крепостного порядка министерством юстиции был разработан проект, положения которого нашли отражение в утвержденных в 1881 г. Государственным советом «Главных основаниях предполагаемого порядка укрепления прав на недвижимое имущество». На их основе комиссией, работавшей над составлением проекта Гражданского уложения, был разработан и издан в 1892 г. проект Вотчинного устава. Разработчики проекта определили цель введения вотчинной системы как установление надлежащей гласности, определенности и, главное, твердости земельных прав и возможно полной свободы в распоряжении ими, упрощение производства по приобретению их, приближение места совершения актов о недвижимых имениях к населению, устранение неформальной собственности.
Запись вносилась на основании заявления собственника при удостоверении его прав на это имущество, предоставлении сведений об ограничениях и обременениях на него.
Авторы проекта предусмотрели создание специальных учреждений – «Вотчинных установлений», в ведении которых сосредоточивалось все производство по ведению вотчинных книг, внесение в них записей о правах на недвижимость и сделок с ней, а также совершение вотчинных актов.
К сожалению, вполне адекватные принципы проекта Вотчинного устава так и не были воплощены в действующих нормативных актах. Нужно отметить, что многие положения проекта Вотчинного устава по своей определенности и последовательности выгодно отличаются от современного российского законодательства о регистрации прав на недвижимость.
Таким образом, на основе анализа исторического опыта мы можем прийти к выводу, что само по себе придание публичности правам на недвижимое имущество является объективной необходимостью везде, где хотя бы в самом ограниченном виде существует рынок недвижимости, то есть такая ситуация, при которой есть возможность перехода права собственности от одного лица к другому.
Не менее яркой иллюстрацией положения о том, что придание публичности гражданскому обороту недвижимости является закономерностью там, где этот оборот существует, стал период развития права после октября 1917 г. Декретом ВЦИК Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов от 27 января 1918 г. была отменена всякая собственность на землю и запрещен переход не только земельных участков, но и прав пользования ими от одного лица к другому. Иными словами, полностью запрещался гражданский оборот участков земли. Само понятие «недвижимое имущество» упразднялось, в итоге, понятие «недвижимость» в советский период развития гражданского права не находило правового закрепления вплоть до 1990 г.[7] Сама земля и другие объекты, относившиеся ранее к недвижимому имуществу, были объявлены достоянием государства и исключены из «частного оборота». Соответственно отсутствовала необходимость и в существовании регистрационной системы. Однако, несмотря на то, что регистрационная система в сегодняшнем ее понимании отсутствовала, нормы о регистрации прав на недвижимое имущество существовали в той мере, в которой оборот недвижимого имущества допускался законом.
Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. под страхом недействительности устанавливал необходимость нотариального удостоверения с последующей регистрацией в коммунальном отделе сделок купли-продажи строений.
В Гражданском кодексе РСФСР 1964 г. аналогичный порядок предусматривался для договоров купли-продажи (ст. 239), мены (ст. 255) и дарения (ст. 257) при условии, что предметом их были жилой дом или дача, расположенные в городе, рабочем, курортном или дачном поселке, и, по крайней мере, одной стороной выступал гражданин. Аналогичное требование предъявляла ст. 195 указанного кодекса к договору залога жилого дома, а ст. 201 предписывала регистрировать прекращение залога. Статьи же 135 и 197 устанавливали, что право собственности и право залога по договорам, подлежащим регистрации, возникает с момента такой регистрации.
Это положение было вполне естественным, поскольку согласно законодательству, действовавшему в тот период, только индивидуальный дом или его часть могли быть объектом личной собственности гражданина и, соответственно, предметом сделок, связанных со сменой собственника. Практически все остальные объекты недвижимости находились главным образом в государственной собственности, переход объектов недвижимости из владения одного юридического лица к другому не был связан с изменением собственника, им оставалось государство. Поэтому фиксация этих процессов носила характер внутреннего учета собственником своего имущества и не нуждалась в специальной регистрации.
Начало коренному изменению ситуации в данной области положил Закон СССР «О собственности в СССР». Этот закон впервые в ст. 7 провозгласил членов кооперативов, образованных для создания объектов недвижимости (жилищно-строительных, дачно-строительных, гаражно-строительных) собственниками предоставленных им в пользование объектов (квартир, дачных домов, гаражей) при условии полной выплаты ими паевых взносов.
Эту же норму в ст. 13 продублировал Закон РСФСР «О собственности в РСФСР». Часть 1 п. 4 ст. 2 этого закона содержала перечень объектов права собственности, среди которых назывались предприятия, имущественные комплексы, здания и сооружения, земельные участки. Собственность на земельные участки получила закрепление в п. 2 ст. 6, на строения - в п. 1 ст. 13 закона.
В принятых в 1991 г. Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик (далее - Основы гражданского законодательства) впервые после длительного перерыва появились нормы, делящие имущество на движимое и недвижимое.
Новым этапом в расширении круга собственников объектов недвижимости стал Закон РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР». Параллельно развивавшееся законодательство о приватизации предприятий вовлекло в сферу рыночных отношений здания, сооружения, помещения нежилого назначения и земельные участки.
Изменения, внесенные в Жилищный кодекс РСФСР, приравняли по правовому режиму квартиру, находящуюся в собственности гражданина, к собственному дому (его части). Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» в ч. 3 ст. 6 установил, что «частная собственность на недвижимость или ее часть в жилищной сфере подлежит регистрации в местной администрации». Статья 7 Закона РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» установила, что право собственности на приватизированное жилье возникает с момента регистрации договора в исполнительном органе местного Совета народных депутатов.
Регистрация документов о правах на земельные участки в соответствии с Земельным кодексом РСФСР 1991 г. относилась к компетенции местных советов. К концу 1992 г. функции по осуществлению регистрации договоров купли-продажи земельных участков были переданы соответствующим земельным комитетам. При этом было определено, что право собственности на земельный участок переходило к покупателю с момента регистрации договора. Указ Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» установил, что каждому собственнику земельного участка должно выдаваться свидетельство на право собственности на землю, подлежащее регистрации в регистрационной (поземельной) книге, таким образом уточнялся порядок регистрации права собственности на земельные участки. В итоге в конце 1993 г. была предпринята первая попытка совмещения государственной регистрации всех видов недвижимости в одном органе. Функции по регистрации предполагалось передать в ведение Российского комитета по земельным ресурсам. Согласно Указу Президента РФ «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость», в той же поземельной книге подлежали регистрации не только документы о правах на земельные участки, но и правоустанавливающие документы в отношении прочно связанной с земельными участками недвижимости. Гражданский кодекс РФ впервые включил не отдельные положения о государственной регистрации прав на некоторые объекты недвижимости, а систему норм, как в первой, так и во второй части, призванную определить обязательность и правовое значение регистрации прав на объекты недвижимости.
Положение с регистрацией прав на недвижимость в период с принятия ГК РФ до введения в действие Закона о регистрации мало изменилось. Там, где местной властью была установлена своя система регистрации, эта система продолжала существовать и в некоторых случаях развивалась, охватывая не только жилую недвижимости, но и все другие объекты. Именно так происходило, например, в Санкт-Петербурге, где к началу 1998 г. система в рамках единого регистрирующего органа охватывала регистрацию прав на земельные участки, жилые и нежилые здания, сооружения и помещения на всей территории города[8]. Что же касается большинства регионов, то там какая-либо система регистрации отсутствовала.
С принятием и введением в действие ФЗ от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» наступил новый этап в развитии правового регулирования регистрации прав на недвижимость. Закон определил значение и правовые последствия регистрации, установил основные начала, определяющие порядок регистрации и основания для принятия решений регистрирующим органом. Вместе с тем принятие этого закона не завершило процесс создания правовой базы регистрации прав на недвижимость. Само содержание Закона о регистрации, его концепция свидетельствовали о том, что он, с одной стороны, был ориентирован на существование определенного перехода от применения отдельных его положений к созданию системы, в полном объеме отвечающей его содержанию, а с другой стороны, предусматривал принятие большого количества нормативных актов, определяющих механизм практической реализации более общих норм данного закона.
Закон предусмотрел утверждение Правительством РФ Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним и Примерного положения об учреждении юстиции, а также установление Минюстом России Правил ведения дел правоустанавливающих документов и книг учета документов (п. 5 ст. 12 Закона о регистрации)[9]. Правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним были утверждены 18 февраля 1998 г., а Правила ведения книг учета документов и дел правоустанавливающих документов при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним были приняты 22 июля 1998 г. Примерное положение об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним утверждено 6 марта 1998 г.
Следующий этап развития системы государственной регистрации прав на недвижимость проходил с момента введения в действие Закона о регистрации до 1 января 2000 г. Именно до этого срока ст. 33 Закона о регистрации было предписано создать соответствующие учреждения юстиции во всех субъектах Федерации. При этом конкретные сроки и этапы создания учреждений юстиции должны были определяться каждым субъектом Федерации в зависимости от местных условий. В этот период происходило формирование системы регистрации, адекватной ГК РФ и Закону о регистрации. Данный период характеризовался, в отличие от предыдущего, тем, что, хотя прежние органы регистрации (БТИ, специальные учреждения в некоторых субъектах Федерации) продолжали функционировать, их деятельность в части порядка осуществления регистрации была регламентирована Законом о регистрации и принятыми на его основе нормативными актами. Можно сказать, что именно в этот период деятельность регистраторов прав на недвижимость стала носить правовой характер. После 1 января 2001 г., когда во всех субъектах Федерации были созданы учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимость, можно было констатировать, что в Российской Федерации создана система органов государственной регистрации прав на недвижимость, соответствующая действующему законодательству.
Виновником новой реформы системы регистрации стал Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», один из разделов которого посвящен внесению весьма существенных изменений в законодательство о государственной регистрации прав на недвижимость. В результате плата за регистрацию, поступавшая учреждениям юстиции, превратилась в государственную пошлину, поступающую в федеральный бюджет, а сама система органов регистрации превратилась единую Федеральную регистрационную службу с вертикально подчиненными подразделениями на местах.
Анализ истории новейшего периода развития законодательства о недвижимом имуществе и государственной регистрации прав на нее позволяет прийти к нескольким выводам. Во-первых, процесс формирования этого законодательства вновь служит доказательством объективного характера существования государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Как только изменилась экономическая ситуация и недвижимость была вовлечена в оборот, система регистрации стала формироваться. Данный процесс в течение определенного времени происходил «стихийно», без достаточного правового обеспечения, неравномерно в различных регионах. При этом быстрее данная система формировалась там, где раньше появлялся рынок недвижимого имущества и где негативные последствия отсутствия публичности в сфере оборота недвижимости были более ощутимы.
Во-вторых, бросается в глаза большое количество реформ и «революций», которые произошли в сфере правового регулирования государственной регистрации прав на недвижимое имущество. За 10-15 лет в сфере государственной регистрации прав на недвижимость произошло столько же изменений, сколько в аналогичной системе в дореволюционной России за несколько веков[10].