Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие

В публикациях, посвященных проблемам прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, сформировалась и получила распростране­ние точка зрения о включении в предмет прокурорского надзора соблюдения прав и свобод человека и гражданина, порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий, а также законности решений, принимаемых органами, осуще­ствляющими оперативно-розыскную деятельность. Эта точ­ка зрения нашла отражение в Приказе Генерального проку­рора РФ от 9 августа 1996 г. № 48 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-ро­зыскной деятельности"».

В ст.29 Закона о прокуратуре определен предмет надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оператив­но-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Эта норма предусматривает, что «предметом надзо­ра является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения опе­ративно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуще­ствляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие».

Соблюдение прав и свобод человека и гражданинаяв­ляется одним из элементов предмета прокурорского надзо­ра за исполнением законов в оперативно-розыскной дея­тельности.

Основные права и свободы человека и гражданина зак­реплены в Конституции РФ, определены общепризнанными нормами и принципами международного права, а также международными договорами. В Конституции РФ учтены положения о правах и свободах человека и гражданина, пре­дусмотренные во Всеобщей декларации прав и свобод чело­века от 10 декабря 1948 г., в Европейской конвенции о защи­те прав и свобод человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., Международном пакте о гражданских и политичес­ких правах от 16 декабря 1966 г. и других актах. Такие из них, как право на неприкосновенность частной жизни, лич­ную и семейную тайну (ч. 1 ст. 23 Конституции РФ), непри­косновенность жилища (ст. 25 Конституции РФ) и тайну корреспонденции (ч. 2 ст. 23 Конституции РФ гарантирует право на тайну переписки), нашли отражение в ч. 1 ст. 5 За­кона об ОРД. В этой норме закона предписано органам (долж­ностным лицам), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, при проведении оперативно-розыскных ме­роприятий обеспечивать соблюдение прав человека и граж­данина.

Это положение по существу без изменений перенесено в ч. 1 п. 3 Приказа Генерального прокурора РФ от 25 апреля 2000 г. № 56 «Об организации надзора за исполнением Фе­дерального закона "Об оперативно-розыскной деятельнос­ти"», где записано, что «предметом является обеспечение: гарантий соблюдения прав человека и гражданина на не­прикосновенность частной жизни, личную и семейную тай­ну, неприкосновенность жилища и тайну корреспонден­ции...».

В ч. 8 ст. 5 Закона об ОРД органам (должностным ли­цам), осуществляющим оперативно-розыскную деятель­ность, запрещено разглашать без согласия граждан, за ис­ключением случаев, предусмотренных федеральными законами, сведения, которые затрагивают не только непри­косновенность частной жизни, личную и семейную тайну, но честь и доброе имя гражданина, что в полном объеме со­ответствует ч. 1 ст. 23 Конституции РФ.

В предмет прокурорского надзора включен порядок вы­полнения оперативно-розыскных мероприятий.

К порядку осуществления оперативно-розыскных меро­приятий, подлежащих проверке в ходе прокурорского над­зора, относятся:

• исполнение законодательства о субъектах осуществле­ния оперативно-розыскной деятельности;

• исполнение законодательства о видах оперативно-ро­зыскных мероприятий;

• исполнение законодательства об основаниях для прове­дения оперативно-розыскных мероприятий;

• исполнение законодательства об условиях проведения оперативно-розыскных мероприятий;

• исполнение законодательства о порядке документиро­вания оперативно-розыскных мероприятий.

Оперативно-розыскное мероприятие может соответство­вать требованиям закона в том случае, если оно проведено соответствующим должностным лицом оперативного под­разделения государственного органа, уполномоченного на осуществление оперативно-розыскной деятельности, либо отдельным лицом (лицами), привлеченным к его проведе­нию в установленном законом порядке уполномоченным го­сударственным органом (ст. 1, 13, 17 Закона об ОРД).

При проведении оперативно-розыскных мероприятий должны быть соблюдены основания их проведения (ст. 7 За­кона об ОРД) и условия проведения (ст. 8 Закона об ОРД).

В предмет прокурорского надзора в оперативно-розыскной деятельности входит также законность решений,принимае­мых органами, которые эту деятельность осуществляют.

В теории оперативно-розыскной деятельности основные виды решений, принимаемых в ОРД, различают в зависимости от: 1) субъектов, их принимающих; 2) формы и уровня принятия; 3) области распространения; 4) истинности; 5) последствий. С точки зрения прокурорского надзора инте­ресны решения, которые принимаются должностными ли­цами органов, осуществляющих оперативно-розыскную де­ятельность (оперативными сотрудниками и руководителями этих органов). По форме принятия следует вести речь толь­ко о документально оформленном решении. В зависимости от последствий нас будут интересовать решения, влекущие юридически значимые последствия. Что же касается уровня принятия решений, области их распространенности, зависи­мости от истинности, то они могут интересовать прокурора с позиции оценки соответствия их требованиям закона.

Следовательно, в предмет прокурорского надзора входят документально оформленные решения должностных лиц органов, осуществляющих опе­ративно-розыскную деятельность, влекущие юридически значимые последствия.

При организации надзора за исполнением законов органами, которым предоставлено право осуществлять опе­ративно-розыскную деятельность, должны учитываться следующие обстоятельства:оперативно-розыскная дея­тельность проводится в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, а также лиц, их под­готавливающих, совершающих или совершивших (т.е. в сфере борьбы с преступностью), либо она проводится в це­лях собирания данных, характеризующих личность граж­дан; оперативно-розыскная деятельность проводится по уголовному делу или такая деятельность осуществляется по другим основаниям.

При организации надзора требуется:

Ø в установленном порядке оформить надлежащим об­разом допуск уполномоченным прокурорам;

Ø обеспечить ведение делопроизводства, исключающе­го утечку информации;

Ø обеспечить незамедлительное проведение служебной проверки в случаях утечки информации.

В соответствии с требованиями Инструкции об организа­ции делопроизводства в органах прокуратуры по докумен­там оперативно-розыскной деятельности, в прокуратуре в целях эффективности надзора должна быть создана накопи­тельная база информации. Для этого необходимо вести дела, включающие:

¾ переписку с вышестоящими органами прокуратуры по вопросам надзора за исполнением законов в оперативно-ро­зыскной деятельности;

¾ переписку о состоянии прокурорского надзора за ис­полнением законов в оперативно-розыскной деятельности, справки о результатах проведенных прокурорами проверок в соответствующих органах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;

¾ представления, протесты, письменные указания, по­становления о возбуждении уголовных дел, возбуждении производства об административных правонарушениях и пе­реписку по ним;

¾ статистические отчеты о работе по надзору за испол­нением законов в оперативно-розыскной деятельности.

Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу

Выделение этого надзора в самостоятельное направле­ние обусловлено важностью обеспечения прав и свобод граждан, отбывающих наказание, а также лиц, подозревае­мых и обвиняемых в совершении преступлений, в случае их задержания или заключения под стражу. Лица, задержан­ные, арестованные, ограниченные и лишенные свободы имеют меньше возможности предпринимать доступные всем гражданам меры для защиты своих прав и интересов поэтому надзорная деятельность прокурора выступает в ка­честве гарантии их охраны.

Гарантией предупреждения и своевременного устране­ния нарушений прав и интересов задержанных, арестован­ных и осужденных, лиц, находящихся по решению суда в психиатрических стационарах, является проведение проку­рором проверок в учреждениях и органах, где они содержат­ся, систематически, независимо от наличия данных о нару­шениях законности.

Администрации органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначаемые судом меры принудительного ха­рактера, администрации мест содержания задержанных и заключенных под стражу обязаны выполнять постановле­ния и требования прокурора относительно соблюдения правил отбывания наказания и порядка содержания под стражей, предусмотренных уголовно-исполнительным за­конодательством, Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» и иными зако­нодательными актами. Нарушения законности устраняют­ся сразу после их обнаружения.

Задачирассматриваемого направления прокурорского надзора определены в приказе Генерального прокурора РФ от 26 февраля 1997 г. № 8 «О совершенствовании прокурор­ского надзора за соблюдением законов при исполнении уго­ловных наказаний и в следственных изоляторах». Прокуро­рам предписывается при проверках состояния законности в исправительных и воспитательных колониях, следственных изоляторах особое внимание обращать на факты унижения человеческого достоинства, произвола, жестокого обраще­ния по отношению к осужденным и заключенным со сторо­ны работников учреждений и органов, исполняющих уго­ловные наказания, необоснованного водворения в штрафные помещения, обеспечение гуманных условий со­держания, соответствующих минимальным стандартным правилам обращения с заключенными.

Ст. 32 Закона о прокуратуре определяет предмет надзо­ра.К нему относятся: во-первых, законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительных и иных органах и учреждени­ях, исполняющих наказание, и меры принудительного ха­рактера, назначаемые судом; во-вторых, соблюдение уста­новленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания; в-третьих, законность исполнения наказания, не связанного с лишени­ем свободы.

Под законностью нахождения лиц в местах содержа­ния задержанных, предварительного заключения, исправительных, иных органах и учреждениях,исполня­ющих наказание, и меры принудительного характера, назна­чаемые судом, в более широком смысле следует понимать: законность помещения в эти места, учреждения и органы; законность содержания в них; соблюдение сроков содержа­ния; законность освобождения.

Отнесение к предмету прокурорского надзора соблюде­ния прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных лиц, подвергнутых мерам прину­дительного характера, свидетельствует об усилении в совре­менных условиях правозащитной функции прокуратуры. Эти лица остаются гражданами РФ и наделены правами и обязанностями, предусмотренными Конституцией РФ, с от­дельными ограничениями, строго регламентированными за­конодательством.

Составной частью предмета прокурорского надзора яв­ляется соблюдение обязанностей задержанными, заключен­ными под стражу, осужденными и лицами, подвергнутыми мерам принудительного характера.

Основные обязанности лиц, находящихся в местах со­держания задержанных и местах предварительного заклю­чения, предусмотрены ст. 36 Федерального закона «О со­держании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений».

Основные обязанности осужденных определены в ст. 11 УИК РФ. На них возлагается исполнять установленные за­конодательством России обязанности граждан РФ, соблю­дать принятые в обществе нравственные нормы поведения, требования санитарии и гигиены. Осужденные обязаны так­же неуклонно соблюдать требования федеральных законов, определяющих порядок и условия отбывания наказаний и принятых в соответствии с ними нормативных правовых ак­тов. Порядок исполнения обязанностей этих лиц, вытекаю­щих из требований законов, регламентированы в ведом­ственных нормативных актах, основными из которых являются Правила внутреннего распорядка соответствую­щих учреждений. В них, например, предусмотрено, что осужденные обязаны соблюдать распорядок дня, установ­ленный в учреждении, бережно относиться к имуществу и т.д. Следует иметь в виду и такой нормативный акт, как По­ложение об отряде осужденных исправительного учрежде­ния, утвержденный Приказом Министерства юстиции РФ от 25 марта 2003 г. № 69.

При осуществлении надзора прокурор определяет не только законность действий задержанных и арестованных относительно соблюдения правил, определяющих порядок и условия их содержания, но и законность действий адми­нистрации, обеспечивающей соблюдение законодательства о порядке и условиях содержания.

Прокурор не должен упускать из виду и вопросы соблю­дения законности при исполнении наказаний, не связан­ных с изоляцией осужденногоот общества.

Одним из таких новых видов наказаний уголовно-исполнительное законодательство (разд. II, гл. 8, ст. 47—60 УИК РФ) предусматривает ограничение свободы. Местами отбывания ограничения свободы являются исправительные центры, администрация которых обеспечивает соблюдение порядка и условий отбывания наказания. В предмет проку­рорского надзора входит также законность действий адми­нистрации организаций, в которых работают осужденные к ограничению свободы (ст. 55—56).

Порядок и условия исполнения наказания в виде испра­вительных работ предусмотрен в разд. II, гл. 7, ст. 39—46 УИК РФ. В соответствии со ст.22 УИК РФ прокурорский надзор за соблюдением законов администрацией учреждений и ор­ганов, исполняющих наказания, осуществляется Генераль­ным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами в соответствии с Законом о прокуратуре.

Для выполнения задач при осуществлении надзора за соблюдением законов администрациями органов и учреж­дений, исполняющих наказание и применяющих назначае­мые судом меры принудительного характера, администра­циями мест содержания задержанных и заключенных под стражу для предупреждения, выявления и устранения на­рушений законов прокуроры наделены соответствующими полномочиями. В этих целях прокуроры могут использо­вать не только специальные полномочия, предоставленные для надзора за исполнением законов на рассматриваемом направлении надзорной деятельности (ст. 33 Закона о про­куратуре), но и с учетом специфики предмета надзора пол­номочия, предусмотренные по другим направлениям про­курорского надзора: полномочия, предусмотренные при осуществлении надзора за исполнением законов федераль­ными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъек­тов РФ, органами местного самоуправления, органами во­енного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (ст. 22 Закона о прокуратуре); полномочия, предусмотренные при осуществлении надзора за соблюде­нием прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (зако­нодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военно­го управления, органами контроля, их должностными ли­цами, а также органами управления и руководителями ком­мерческих и некоммерческих организаций (ст. 27 Закона о прокуратуре).

К специальному полномочию относится право прокуро­ра посещать в любое время учреждения и органы, ука­занные в ст.32 Закона о прокуратуре. В ст.24 УИК РФ пре­дусмотрено право Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ, подчиненных им прокуроров, а также проку­роров, непосредственно осуществляющих надзор за испол­нением наказаний на соответствующих территориях без специального разрешения посещать учреждения и органы, исполняющие наказания. Закон не ограничивает прокурора временем посещения указанных учреждений, следователь­но, он сам определяет время посещения.

Приказом Генерального прокурора РФ от 18 июня 1997 г. № 31 «Об организации прокурорского надзора за предвари­тельным следствием и дознанием» прокурорам предписыва­ется проверять законность содержания лиц в изоляторах временного содержания, практиковать проверки в нерабо­чее время, незамедлительно принимать меры по жалобам на незаконность задержания.

В Приказе Генерального прокурора от 26 февраля 1997 г. № 8 содержится требование к подчиненным прокурорам в целях обеспечения законности и обоснованности, а также соблюдения сроков содержания граждан под стражей не реже одного раза в месяц проверять следственные изолято­ры. Периодичность проверок состояния законности в иных учреждениях и органах не определена.

Закон не ограничивает прокурора какими-либо основа­ниями для посещения указанных учреждений и органов.

Для того чтобы выявить нарушения законов, прокурору предоставлено право опрашивать задержанных, заклю­ченных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера.Опрос указанных лиц является также средством предупреждения нарушений за­конности в деятельности учреждений и органов, где эти лица содержатся.

Путем опроса могут быть выявлены такие существенные нарушения законности, как применение к задержанным, арестованным и иным лицам недозволенных методов при­менения в нарушение требований закона специальных средств, оружия и других.

При осуществлении надзора прокурор вправе знако­митьсяс документами,на основании которых произведе­но задержание, заключение под стражу, осуждение, опреде­ление мер принудительного характера. Это полномочие важно, поскольку позволяет выявить и предупредить нару­шение сроков содержания под стражей, неправильное опре­деление вида исправительного учреждения, неправильное применение мер взыскания и другие существенные наруше­ния закона.

Наделение прокурора полномочием требовать от адми­нистрации органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначаемые судом меры принудительного характера, ад­министрации мест содержания задержанных и заключен­ных под стражу, создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера — одна из характерных особенностей надзора на рассматриваемом на­правлении прокурорской деятельности. Сущность этих требований прокурора заключается в следующем:

во-первых, прокурор может требовать от администра­ции указанных органов и учреждений соблюдения правил режима и условий содержания, привлечения осужденных к труду и других условий, исходя из тех вопросов, которые входят в предмет прокурорского надзора;

¾ во-вторых, прокурор может, исходя из конкретной ситу­ации, установить время для исполнения своих требований;

¾ в-третьих, эти требования подлежат обязательному ис­полнению администрацией;

¾ в-четвертых, обжалование администрацией требова­ний прокурора не приостанавливает их исполнение;

¾ в-пятых, хотя законом и не установлена форма требо­ваний прокурора (они могут быть выражены как в устной, так и письменной форме), целесообразно в целях возможно­сти контролирования облекать их в письменную форму.

Прокурор вправе проверять соответствие законода­тельству РФ правовых актов— приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений, ука­занных в ст. 32 Закона о прокуратуре.

Надзор за исполнением законов в местах отбывания ли­шения свободы представляет наиболее объемный и слож­ный участок в деятельности прокуроров. Перед выездом для проведения проверки в этих местах прокурору целесообраз­но определить конкретные цели проверки, продолжитель­ность проверки, круг участников, привлекаемых для прове­дения проверки, изучить необходимую информацию (справки по предыдущим проверкам и принятых мерах по выявленным нарушениям законности, результаты ведом­ственных проверок и т.п.) для лучшей ориентации в обста­новке и более эффективного проведения проверки.

При проведениикомплексных проверок прокурору не­обходимо выяснить:

¾ законность нахождения осужденных в местах отбыва­ния лишения свободы;

¾ соблюдение требований закона о раздельном содержа­нии осужденных к лишению свободы в исправительных уч­реждениях;

¾ законность и обоснованность перевода осужденных для дальнейшего отбывания наказания из одной колонии в другую того же вида или из одной тюрьмы в другую;

¾ соответствие режима содержания осужденных видам исправительных учреждений;

¾ соблюдение требований закона об условиях отбывания на­казания (материально-бытовое и медико-санитарное обеспече­ние и др.);

¾ соблюдение требований закона при привлечении к труду осужденных к лишению свободы, правил охраны тру­да, а также при обеспечении профессионального образова­ния и профессиональной подготовки осужденных к лише­нию свободы;

¾ соблюдение требований закона, регулирующих воспи­тательное воздействие на осужденных;

¾ законность оперативно-розыскной деятельности в ис­правительных учреждениях;

¾ обеспечение прав осужденных при использовании технических средств надзора и контроля;

¾ законность и обоснованность применения админист­рацией в отношении осужденных при оказании ими сопро­тивления персоналу исправительных учреждений, злостного неповиновения и в других случаях физической силы, специальных средств и оружия;

¾ состояние борьбы с преступлениями и иными наруше­ниями в исправительных учреждениях, арестных домах; со­блюдение требований уголовно-процессуального законода­тельства о производстве неотложных следственных действий;

¾ соблюдение администрацией исправительных учреж­дений требований закона о порядке представления к условно-досрочному освобождению от отбывания наказания осуж­денных или о замене им неотбытой части наказания более мягким видом наказания, о порядке применения амнистии;

¾ соблюдение администрацией исправительных учреж­дений требований закона о порядке разрешения жалоб и за­явлений осужденных;

¾ законность приказов, распоряжений, постановлений администрации исправительных учреждений;

¾ выполнение администрацией исправительных учреж­дений обязанностей по содействию в трудовом и бытовом устройстве освобождаемых осужденных.

При проведении проверокзаконности исполнения нака­зания в виде ограничения свободы подлежат выяснению:

¾ законность нахождения осужденных в исправитель­ных центрах;

¾ соблюдение требований закона о порядке отбывания ограничения свободы (привлечение к работам по благоуст­ройству зданий и территории исправительного центра в по­рядке очередности, как правило, в нерабочее время продол­жительностью не более двух часов в неделю; раздельное содержание осужденных, ранее отбывших лишение свобо­ды и имеющих судимость, от иных осужденных; раздельное содержание осужденных за преступления, совершенные в соучастии; предоставление осужденным возможности про­живания с семьей и др.);

¾ соблюдение требований закона о материально-быто­вом обеспечении осужденных (обеспечение нормой жилой площади, индивидуальными спальными местами, постель­ными принадлежностями и др.);

¾ соблюдение требований закона о медико-санитарном обеспечении осужденных;

¾ обеспечение условий труда осужденных;

¾ обеспечение администрацией организаций, в которых работают осужденные к ограничению свободы, привлече­ния их к труду с учетом состояния здоровья и профессио­нальной подготовки, получения ими начального професси­онального образования или профессиональной подготовки;

¾ законность увольнения осужденных администрацией организаций, в которых они работают;

¾ соблюдение требований закона, регулирующих воспи­тательное воздействие на осужденных;

¾ законность применения мер поощрения, применяе­мых к осужденным, и привлечения к ответственности за на­рушение порядка и условий отбывания ограничения свобо­ды и за злостное уклонение от отбывания ограничения свободы;

¾ соблюдение администрацией исправительного центра требований закона о порядке предоставления к условно-досрочному освобождению от отбывания наказания осуж­денных или о замене неотбытой части наказания более мяг­ким видом наказания, о порядке применения амнистии;

¾ соблюдение администрацией исправительного цент-Ра, администрацией организаций, в которых работают осуж­денные, требований закона о порядке разрешения жалоб и заявлений осужденных;

¾ законность приказов, распоряжений, постановлений администраций исправительного центра и администраций организаций, в которых работают осужденные;

¾ выполнение администрацией исправительного центра обязанностей по содействию в трудовом и бытовом устрой­стве освобождаемых осужденных.