РАЗЛИЧИЯ ДЕМОКРАТИЙ
Дональд Л. Горовиц
Дональд Л. Горовиц (Donald L. Horowitz), профессор юриспруденции и профессор политологии университета Дьюк, проделал обширные исследования в области разделенного общества и разработки государственного устройства для стран, переходящих к демократии. Он является автором книги "Этнические группы в состоянии конфликта" (1985); его книга "Демократическая Южная Африка? Разработка конституционных принципов в разделенном обществе" опубликована издательством "University of California Press".
В своей статье "Опасности президентства" профессор Хуан Линц (Juan Linz) утверждает, что парламентские системы "более благоприятны для стабильной демократии", чем президентские системы. "Этот вывод",- продолжает профессор,-"особенно применим к государствам, для которых характерны глубокий политический раскол и наличие значительного числа политических партий." Это утверждение стало лейтмотивом последних работ профессора Линца, подхвачено другими учеными, и существует опасность того, что оно может стать общепринятым мнением прежде, чем будет подвергнуто тщательному анализу. Линц утверждает, что президентская власть вносит нежелательный элемент политики типа "победитель получает все" в общество, которое, наоборот, нуждается в согласительных механизмах. Кандидат на пост президента либо избирается, либо проигрывает выборы, в то время как при парламентской системе возможно много различных исходов. Более того, президент, получивший власть посредством прямых выборов, может сделать вывод, что он получил "мандат" от народа, даже в том случае, когда он был избран лишь небольшим большинством избирателей, которое может иногда составлять даже менее сорока процентов. Таким образом, возрастает возможность конфликта.
По мнению Линца, конфликту способствует разделение властей, которое отделяет законодательную власть от президента. Фиксированный срок нахождения у власти президента, избираемого посредством отдельных выборов, приводит к жесткости системы в период между выборами. В отличие от систем, основанных на президентской власти, парламентские системы способны разрешать кризисы в любое время путем обычной смены лидеров или правительств. Избрание президента посредством отдельных выборов также приводит к слабым правительствам и способствует ожесточенной предвыборной кампании, в ходе которой экстремисты могут приобретают слишком большое влияние, а общество в целом может расколоться на резко противостоящие друг другу группы.
Это сильное обвинение, которое, к тому же, сопровождается постоянной озабоченностью о стабильности слабых режимов, стремящихся к установлению демократии. Утверждения Линца, однако, не подлежат критике. Во-первых, они основываются на тщательно отобранных практических примерах, имеющих отношение к отдельным регионам, в основном к Латинской Америке. Во-вторых, они основываются на механистических, чуть ли не карикатурных воззрениях на президентскую власть. В-третьих, они предполагают наличие определенной процедуры избрания президента, которая не обязательно является лучшей. И наконец, эти утверждения, игнорирующие функции, которые президент, избираемый через отдельные выборы, может выполнять в разделенном обществе, расстраивают достижение тех замечательных целей, которые Линц сам же и выдвигает.
Президентская власть и политическая нестабильность
Как показывают частые ссылки на опыт Бразилии, Колумбии, Венесуэлы и Чили, Линц полагает, что президентская власть способствовала нестабильности в Латинской Америке. Если бы, однако, он сосредоточил свое внимание на процессах нестабильности, характерных для постколониальной Азии и Африки, то здесь главным виновником, несомненно, были парламентские системы. В самом деле, еще 25 лет тому назад сэр Артур Льюис (Arthur Lewis) утверждал в своих лекциях, посвященных политической жизни в странах Западной Африки, что унаследованная ими вестминстерская система парламентской демократии во многом была повинна в авторитаризме, который проявлялся в то время в англоязычной Африке. Льюис имел в виду те характерные особенности вестминстерской модели, которые позволяли любой группе, располагающей парламентским большинством, захватить контроль над государством.
Мнение Льюиса совпадает с мнением многих африканцев, стремящихся к восстановлению демократического правления. Наиболее значительные попытки возвращения к демократии, имевшие место в Нигерии в 1978-1979 годах и в последнее время, предусматривают переход к системе президентского правления для смягчения разногласий внутри общества. При парламентской системе, унаследованной с получением независимости, кучке этнических групп Севера удалось обеспечить себе большинство мест в парламенте и закрыть доступ к власти для всех иных групп. Это положение было характерно для нигерийской политики, начиная с 1960 года, что привело к военным переворотам 1966 года и войне Биафры за отделение в 1967-1970 годах. Избрав разделение властей, нигерийцы стремились помешать любой группе населения контролировать всю страну посредством установления контроля над парламентом.
Разумеется, возможно, что парламентские системы способствовали удушению демократии в Африке точно так же, как президентские системы способствовали этому в Латинской Америке, но есть основания для того, чтобы сомневаться и в этом. Линц ссылается на появление согласительных процедур в президентских системах Колумбии, Венесуэлы и Бразилии, однако отбрасывает их как "отклонения". С другой стороны, он рассматривает Чили в период правления Сальвадора Альенде как вариант, более близкий к норме, при которой президентская власть способствует усилению социальных конфликтов. Однако исследования Артуро Валенсуэлы (Arturo Valenzuela) показывают, что до Альенде многие чилийские президенты на деле способствовали укреплению центристских, умеренных тенденций. Опыт президентской власти в США, где была изобретена сама президентская власть, также отбрасывается как "исключение". Таким образом, причиной ожесточенного конфликта в Чили объявляется наличие президентской власти, в то время как умеренность конфликта в США объясняется наличием иных причин. У политического успеха, так сказать, есть много родителей, тогда как у политического поражения - только один: президентская власть.
При помощи различных характеристик Линц описывает президентское правление как жесткий государственный институт, благоприятствующий политике с тупиковым исходом. Но та президентская власть, которую он сконструировал, является воображаемой, а не действительной. Он, например, говорит, что парламентские системы, в отличие от президентских, не приводят к разделению общества на победителей и проигравших. При парламентских режимах могут быть сформированы коалиционные правительства; правительство и оппозиция могут сотрудничать в законодательном процессе.
Но это в равной степени возможно и при президентской системе. Вторая Нигерийская Республика имела и президента, и коалицию в законодательном собрании. Более того, при президентском правлении правительство и оппозиция зачастую сотрудничают в законодательном процессе. Этим славится Конгресс США. Линц же приписывает это сотрудничество наличию в США "уникальной диффузной" партийной системы. Но данная партийная система имеет свои корни в федерализме, на котором также основывается процедура избрания президента США. Разве это не является аргументом против осуждения какого-либо отдельного государственного института, как президентская власть, вместо того, чтобы анализировать всю совокупность институтов, предлагаемых для той или иной страны?
Нелегко понять, отчего президентская система должна приводить к большему числу абсолютных побед или поражений, чем парламентская. Одно из возражений Линца против президентской власти состоит в том, что она влечет за собой ненужное противоречие между исполнительной и законодательной властью, особенно если две эти ветви контролируются различными партиями. Однако поскольку разные ветви власти контролируются различными партиями, то, следовательно, система не привела к исходу типа "победитель получает все". Нельзя же одновременно жаловаться на необходимость обеспечения равновесия и сдерживания между различными ветвями власти и на политическую систему, при которой победитель получает все.
Как утверждает Линц, президентский пост дает основание тому, кто им обладает, считать, что он располагает гораздо большей властью, чем на самом деле. При участии в выборах нескольких кандидатов, президент, избранный, скажем, одной третью голосов, получает власть в полном объеме (тут приводится пример Альенде, который получил на выборах 36,2 процента голосов). Новый президент может делать назначения, он располагает правом законодательной инициативы и законодательного вето и, учитывая фиксированный период его полномочий, он даже в состоянии удержаться у власти, несмотря на колебания поддержки со стороны партий. По словам Линца, правительственный кризис в течение фиксированного периода нахождения президента у власти становится конституционным кризисом, поскольку в общем отсутствует законный способ отстранения не оправдавшего себя президента до окончания срока его полномочий. Напротив, парламентское правительство, утратившее поддержку большинства в законодательном собрании, обязательно падет вне зависимости от того, пришел ли срок очередных выборов. Таким образом, конфликт становится чем-то обычным и отсутствует необходимость перерастания его в кризис.
Прежде, чем отвечать на эти утверждения, необходимо выделить основное предположение, лежащее в основе анализа Линца, а именно: президент обязательно избирается в соответствии с принципом относительного большинства (первый, пришедший к финишу) или мажоритарным принципом, предусматривающим, в случае необходимости, возможность второго тура выборов. Из этого предположения вытекает большинство критических замечаний Линца. Поэтому необходимо четко заявить, что при избрании президента не следует использовать ни мажоритарный (предусматривающий второй тур голосования) принцип, ни принцип относительного большинства. В разделенном обществе президентов следует избирать по иному принципу - такому, который может обеспечить широкую распределенную поддержку избранного президента. Тем самым мы в значительной мере облегчили бы решение проблемы президента, избранного незначительным большинством голосов, который подвержен иллюзии, что у него гораздо более широкий мандат. Положение, при котором победитель получает все, является производным от типа избирательной системы, а не абстрактного института президентства.