В разговорах юристов часто можно услышать: «привлечен к ответственности в соответствии с действующим законодательством», «мои требования основаны на действующем законодательстве» и т.п. Между тем, все ли и всегда знают точно, является ли тот или иной нормативный правовой акт - действующим?
Определение действующего права в Республике Казахстан дано в постановлении Конституционного Совета РК от 28 октября 1996 года № 6 «Об официальном толковании пункта 1 статьи 4 и пункта 2 статьи 12 Конституции Республики Казахстан». В постановлении закреплено: «Действующим правом в Республике Казахстан являются нормы Конституции, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательств республики, а также нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного суда республики».
Здесь действующее право Республики Казахстан рассматривается как система норм, содержащихся в принятых правомочными субъектами в установленном порядке нормативных правовых актах: Конституции РК и соответствующих ей законодательных актах, указах Президента, постановлениях Парламента, его палат и Правительства республики, иных нормативных правовых актах, международных договорах, ратифицированных Республикой Казахстан, нормативных постановлениях Конституционного Совета и Верховного суда республики. При этом высшей юридической силой обладает Конституция Республики Казахстан.
Все указанные нормативные правовые акты включаются в состав действующего права, если они не отменены, в том числе в связи с принятием новых нормативных актов.
Внесение изменений или дополнений должно осуществляться в пределах компетенции соответствующего органа с соблюдением установленного порядка. В соответствии с пунктом 4 статьи 4 Конституции РК все законы, международные договоры, участником которых является республика, публикуются.
Официальное опубликование нормативных правовых актов (НПА), касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, является обязательным условием их применения.
Установленный Конституцией РК принцип обнародования нормативных правовых актов послужил основой для принятия актов, определивших порядок опубликования и вступления в силу НПА.
Итак, основным в этом перечне является Закон РК от 24 марта 1998 г. № 213-1 «О нормативных правовых актах» (далее - Закон «О НПА). В нем дано понятие «законодательства» как совокупности нормативных правовых актов, принятых в установленном порядке.
Порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов (помимо закона «О НПА») регулируется еще рядом нормативных правовых актов. В полном объеме они представлены в разделах СПС «ЮРИСТ»: «Действие НПА во времени, пространстве и по лицам. Гос. регистрация» и «Опубликование нормативных правовых актов». Адрес в сети Интернет - https://base.zakon.kz/.
Применение законодательства невозможно без знания порядка вступления в силу нормативных правовых актов.
С момента принятия (издания) нормативного правового акта до его введения в действие есть еще одна стадия - вступления в силу.
С разграничением этих понятий сегодня имеются определенные сложности. И в законодательстве вообще, и в законе «О НПА», в частности, эти понятия зачастую смешиваются и употребляются в качестве тождественных.
Между тем, соответствующее истолкование норм Конституции было дано Конституционным Советом Республики Казахстан в постановлении от 29 октября 1999 года № 20/2 «О представлении председателя Сарыаркинского районного суда города Астана о признании неконституционной статьи 36 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах». Конституционным Советом было разъяснено, что: «в пунктах 2 и 8 статьи 62 Конституции республики использованы термины «вступают в силу» и «введение в действие», которые несут различные смысловые нагрузки и обозначают неравнозначные понятия. Так, законопроект, рассмотренный и одобренный Мажилисом, а затем принятый Сенатом Парламента республики в порядке, установленном пунктом 4 статьи 61 Конституции, становится законом. Но это не означает, что ему придан полный законодательный статус, поскольку обретение им соответствующей юридической силы возможно лишь после подписания закона главой государства (пункт 2 статьи 62 Конституции РК).
Подписание закона Президентом республики свидетельствует о том, что он приобрел завершенную юридическую форму, занял свое место в иерархии нормативных правовых актов и влился в правовую систему государства. Но и факт обретения законом юридической силы еще не означает начало регулирования общественных отношений и поэтому не может повлечь ожидаемых правовых последствий, то есть это еще недействующий закон. Законодательный процесс еще не окончен.
Конституционная процедура предусматривает обязательное обнародование закона.
Это следует из подпункта 2 статьи 44 Конституции РК, устанавливающего конституционную обязанность главы государства обнародовать подписанный им закон. Указанная стадия является завершающей в законотворческом процессе. После публикации законодательного акта можно говорить о фактическом введении в действие юридической силы закона.
Указанное разъяснение должно расставить все точки над i и применимо ко всему процессу нормотворчества в целом. Однако, к сожалению, приходится констатировать, что и по сей день большинство государственных органов по-прежнему не вполне четко понимают, когда их нормативные документы «вступают в силу», а когда» вводятся в действие». В качестве позитивного примера можно привести только Верховный суд, в регламенте которого прямо закреплено, что издаваемые Верховным судом нормативные правовые акты приобретают юридическую силу со дня подписания его председательствующим и секретарем пленарного заседания и вводятся в действие после их первого официального опубликования. Такой же практики придерживается и Национальный банк, как правило, дающий достаточный срок для опубликования и ознакомления перед введением в действие издаваемых нормативных правовых актов. Прочие центральные органы государственной власти во главе с Министерством юстиции предпочитают отделываться дежурной фразой о том, что издаваемые ими нормативные правовые акты «вступают силу со дня государственной регистрации» (приказ министра юстиции Республики Казахстан от 23 августа 2002 года № 125).
А основанием для такого заключения послужила крайне неудачная формулировка статьи 38 Закона «О НПА». Она гласит, что для нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации в Министерстве юстиции Республики Казахстан, с одной стороны, «такая регистрация является необходимым условием их введения в действие», а с другой, «незарегистрированные нормативные правовые акты не имеют юридической силы».
Резонный вопрос - могут ли изданные в надлежащем порядке, но не зарегистрированные нормативные правовые акты совершенно не иметь никакой юридической силы? Думается, нет. Следует, что нормативные правовые акты, издаваемые центральными органами государственной власти и подписанные уполномоченным лицом, но для которых возможна в последующем регистрация в Министерстве юстиции, приобретают завершенную юридическую форму, занимают свое место в иерархии нормативных правовых актов и вливаются в правовую систему государства по аналогии с теми разъяснениями, которые были даны Конституционным Советом применительно ко всем законам РК. Однако решение о необходимости регистрации является прерогативой Министерства юстиции, поэтому определить на сто процентов, подлежит данный акт регистрации или нет, невозможно. Для этого необходимо время. Сегодня на практике существует немало случаев, когда направленный на регистрацию документ получал заключение о том, что он регистрации не подлежит. Или, скажем, существует немало прямо противоположных случаев, когда некий приказ не направлялся на регистрацию и им руководствовались в правоприменительной деятельности, а впоследствии оказывалось, что для него требуется регистрация. Случаи эти нередки еще и в силу того, что нет четких критериев для определения необходимости регистрации того или иного нормативного правового акта в Министерстве юстиции. Не совсем понятна и фраза - «имеющие общеобязательное значение». Нормативный правовой акт по сути своей содержит правовые нормы, т.е. общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение. Это аксиома теории права. Из критерия «общеобязательности» следует, что Министерство юстиции должно регистрировать вообще все нормативные правовые акты, или, от обратного, все не зарегистрированные в Министерстве юстиции акты - не являются нормативными правовыми.
Выход из этой ситуации представляется достаточно простым. Необходимо в законе четко зафиксировать, что все нормативные правовые акты вступают в силу после принятия в установленном порядке и подписания их уполномоченными лицами, если в них не указаны иные сроки. Фактически в этом случае речь идет об основном нормативном правовом акте - приказе, утверждающем некую инструкцию. Если этот документ не требует обязательного опубликования или регистрации в Министерстве юстиции, то одновременно он вводится в действие. Если требует, следовательно, вводится в действие после прохождения процедуры регистрации, либо опубликования. Если не прошел регистрацию либо регистрация в последующем была отменена (что является само по себе темой для отдельного разговора), значит, новым приказом он должен быть признан утратившим силу с момента издания.
Иначе мы получаем казусы, подобные приказу Агентства Республики Казахстан по регулированию естественных монополий, защите конкуренции и поддержке малого бизнеса от 1 сентября 2000 года № 189-ОД «Об утверждении Правил закупки материальных и финансовых ресурсов для производственных нужд субъектами естественной монополии на тендерной основе». В нем было одновременно записано и что он вступает в силу с определенного числа, и что подлежит регистрации. Тем не менее, в последующем он регистрацию так и не прошел, но и приказа о том, что он утратил силу, по нашим сведениям, не было. Чем руководствоваться лицам, для которых он предназначался, так и осталось непонятным.
Кроме общего порядка вступления в силу и введения в действие нормативных правовых актов, закрепленного в законе «О НПА», существуют еще ряд вариантов, которые рассматриваются в нижеприведенной таблице.
· Международные договоры
· Решения Конституционного совета Республики Казахстан
· Конституция, конституционные законы, кодексы, законы, указы Президента, имеющие силу конституционного закона и закона
· Постановления Парламента Республики Казахстан, его палат
· Акты Президента РК
· Акты Правительства РК
· Законодательные акты по вопросам налогообложения
· Нормативные постановления пленарного заседания Верховного суда РК
· Нормативные правовые акты Генеральной прокуратуры РК
· Государственные стандарты