Долговая политика – совокупность стратегических и оперативных мероприятий государства в сфере управления государственным долгом, направленных на решение социально-экономических и фискальных задач органов власти всех уровней.
Заемная деятельность органов власти регионального и местного уровней в федеративном государстве имеет свою специфику по сравнению с заемной деятельностью федеральных органов власти. Эта специфика определяется тем, что государственный долг как инструмент макроэкономической политики регионов выполняет свои собственные функции, которые возникают как следствие специфических задач, решаемых региональными и местными органами власти.
Основными функциями субфедеральных заимствований являются:
– инфраструктурная, реализация которой связана с созданием и поддержанием функционирования необходимой для хозяйственной деятельности производствен- ной и социальной инфраструктуры территорий;
– социальная, которая связана с оказанием населению территориальными ор- ганами власти целого спектра бюджетных услуг.
Осуществляя заемную деятельность территориальные органы власти могут привлекать дополнительные средства в бюджет на следующие цели:
– покрытие дефицита бюджета;
– финансирование бесприбыльных объектов, требующих единовременных крупных вложений, которыми не располагает ежегодный бюджет: строительство, реконструкция и ремонт объектов социального назначения (школ, больниц, музеев, библиотек и т.п.); строительство, реконструкция и ремонт объектов местной инфра- структуры (дорог, мостов, водосетей и т.п.);
– финансирование прибыльных проектов, вложение в которые окупается в те- чение нескольких лет, в том числе финансирование проектов строительства, ремонта и реконструкции жилья на основе их самоокупаемости, т.е. при условии, что за- траты компенсируются выручкой от продажи всего или части построенного жилого фонда.
По источникам привлечения все займы территорий можно разделить на две группы: займы у юридических и физических лиц; займы у федерального правительства. Заимствования у юридических и физических лиц в основном реализуются через выпуск субфедеральных ценных бумаг. Эта категория займов функционирует на рыночной основе.
Возможность субфедеральных органов власти прибегать к заимствованиям из федерального бюджета на льготных нерыночных условиях является важным источником пополнения региональных и местных бюджетов. В теории финансов это явление носит название "мягкие" бюджетные ограничения для субнациональных органов власти. Фактически, бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, предоставляемые из вышестоящих бюджетов нижестоящим, представляют собой не что иное, как канал финансовой помощи, дополняющий межбюджетные трансферты.
Государственные заимствованиями субъектов Российской Федерации – государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени субъекта Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов, кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства субъекта Российской Федерации. Муниципальные заимствования – муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и кредиты, привлекаемые в местный бюджет от других бюджетов и от кредитных организаций, по которым возникают муниципальные долговые обязательства.
Совокупность долговых обязательств субъекта Российской Федерации образует государственный долг субъекта Российской Федерации. Муниципальные заимствования соответственно ведут к формированию муниципального долга. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают правом внутренних и внешних заимствований. В связи с этим государственный долг субъекта Российской Федерации может быть внутренним (выраженным в валюте Российской Федерации) и внешним (выраженным в иностранной валюте). Муниципальные образования обладают лишь правом внутренних заимствований, соответственно муниципальный долг бывает только внутренним.
Статья 99 БК РФ
Структура государственного долга субъекта РФ представляет собой группировку долговых обязательств субъекта Российской Федерации по установленным настоящей статьей видам долговых обязательств.
Долговые обязательства субъекта РФ могут существовать в виде обязательств по:
1) государственным ценным бумагам субъекта РФ;
2) бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта РФ от других бюджетов БСРФ;
3) кредитам, полученным субъектом РФ от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций;
4) государственным гарантиям субъекта РФ.
В объем государственного долга субъекта РФ включаются:
1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам субъекта РФ;
2) объем основного долга по кредитам;
3) объем основного долга по бюджетным кредитам;
4) объем обязательств по государственным гарантиям;
5) объем иных долговых обязательств.
В объем государственного внутреннего долга субъекта РФ включаются:
1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам субъекта РФ;
2) объем основного долга по кредитам, полученным субъектом Российской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;
3) объем основного долга по бюджетным кредитам;
4) объем обязательств по государственным гарантиям;
5) объем обязательств субъекта РФ перед РФ, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований);
6) объем иных (за исключением указанных) непогашенных долговых обязательств субъекта РФ, обязательства по которым выражены в валюте РФ.
В объем государственного внешнего долга субъекта Российской Федерации включаются:
1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам субъекта РФ, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;
2) объем основного долга по кредитам;
3) объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом РФ в иностранной валюте, а также предоставленным в обеспечение обязательств в иностранной валюте;
4) объем иных (за исключением указанных) непогашенных долговых обязательств субъекта РФ, обязательства по которым выражены в иностранной валюте.
Долговые обязательства субъекта Российской Федерации могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет включительно).
Статья 100 БК РФ
Структура муниципального долга представляет собой группировку муниципальных долговых обязательств по установленным настоящей статьей видам долговых обязательств.
Долговые обязательства муниципального образования могут существовать в виде обязательств по:
1) ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам);
2) бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов БСРФ;
3) кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций;
4) гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям).
В объем муниципального долга включаются:
1) номинальная сумма долга по муниципальным ценным бумагам;
2) объем основного долга по бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет;
3) объем основного долга по кредитам, полученным муниципальным образованием;
4) объем обязательств по муниципальным гарантиям;
5) объем иных (за исключением указанных) непогашенных долговых обязательств муниципального образования.
Долговые обязательства муниципального образования могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 10 лет включительно).
Предельный объем заимствований субъектов Российской Федерации, муниципальных заимствований в текущем финансовом году не должен превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита соответствующего бюджета и (или) погашение долговых обязательств соответствующего бюджета. Государственные заимствования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований отражаются соответственно в Программах внутренних и внешних заимствований и учитываются в Муниципальной долговой книге, Долговой книге субъекта Российской Федерации и Государственной долговой книге РФ.
Неотъемлемой частью эффективного управления общественными финансами является проведение ответственной долговой политики. С помощью механизма управления региональным долгом осуществляется регулирование основных его параметров:
— размера долга;
— его структуры;
— величины расходов на обслуживание;
— соотношения между условными и прямыми обязательствами, внутренними и внешними заимствованиями;
— характера сроков предоставления долговых обязательств;
— порядка осуществления новых привлечений и предоставления гарантий в целях формирования наиболее желаемой структуры долга, исходя из проводимой долговой и инвестиционной политики, оценки и анализа рисков применительно к долговым обязательствам соответственно.
В связи с тем, что в регионах практически отсутствует полноценная долговая политика и не сформирована комплексная система управления государственным долгом, назрела потребность в выработке системы показателей для оценки эффективности долговой политики региона и соответствующей методики.
Методика оценки оптимального размера государственного долга субъекта Российской Федерации, разработанная Ермаковой Е.А., более подробная и содержит оценку двух групп критериев: количественные и качественные. Модель оценки количественных критериев оптимальности долговой политики субъекта Российской Федерации включает:
– оценку долговой нагрузки и устойчивости субъекта Российской Федерации;
– оценку обслуживания госдолга субъекта Российской Федерации;
– структурную оценку государственного долга субъекта Российской Федерации.
Используемые показатели могут послужить основой для заключений и выводов относительно оптимального размера государственного долга субъекта Федерации. При этом каждый показатель должен отражать непосредственный результат и давать характеристику эффективности долговой политики субъекта Российской Федерации и оптимальному размеру его госдолга
Для сохранения долга на безопасном уровне, постоянный мониторинг уровнем задолженности и своевременных мер из результатов мониторинга. Сформировавшийся уровень государственного долга субъектов Российской говорит о том, политика дальнейшего государственного долга привести к наращиванию долговой устойчивости и долговой нагрузки. Поэтому, важным становится эффективность долговой политики осуществляемой региональными органами власти.