II Краткая история государственной службы

Государственная служба как правовой институт неоднократно исследовалась в научной и учебной правовой литературе, изданной в 20-90-е годы прошлого сто­летия. Единого мнения среди ученых-юристов относительно понятия, содержания и структуры института государственной службы, к сожалению, не выработано.

В 40-х годах С. С. Студеникин, называя государственно-служебные отношения трудовыми отношениями особого вида и считая государственную службу трудовым отношением, регулируемым трудовым правом, указывал и на административно-пра­вовую характеристику института государственной службы.¹ С. С. Студеникин, разра­батывая систему административного права, подчеркивал, что в Общую часть адми­нистративного права должны включаться нормы, регламентирующие государствен­ную службу (порядок поступления на государственную службу и ее прохождение; правовое положение работников государственного аппарата — их права, обязаннос­ти, ответственность).

Другой ученый — А. Е. Пашерстник считал, что институт государственной служ­бы относится к институту трудового права.^2, По его мнению, линия разграничения трудового и административного права лежит в плоскости различий между положени­ем государственных служащих в трудовом процессе и в их отношениях к внешней среде («внешней средой» автор называл граждан, учреждения, организации и пред­приятия).

Система нормативных актов, которые действовали в 20-50-е годы ХХ столетия в сфере го­сударственной службы, имела также двойственную (административно-трудовую) пра­вовую природу. В эту систему входили следующие законодательные акты: Кодекс законов о труде РСФСР; Временные правила о службе в государственных учрежде­ниях и предприятиях; Декрет СНК РСФСР от 6 июня 1924 г. «Об изъятии из ст. 2 Временных правил о службе в государственных учреждениях и предприятиях»; по­становление ЦИК и СНК СССР от 13 октября 1929 г. «Об основах дисциплинарного законодательства Союза СССР и союзных республик»; постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 марта 1932 г. «О дисциплинарной ответственности в порядке подчи­ненности»; постановление ЦИК и СНК СССР от 15 сентября 1933 г. «Об улучшении использования молодых специалистов»; постановление СНК СССР от 11 марта 1933 г. «Об упорядочении совместительства»; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 10 сентября 1947 г. «О введении персональных званий для руководящих и инже­нерно-технических работников угольной промышленности и строительства уголь­ных шахт»; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 16 сентября 1943 г. «Об установлении классных чинов для прокурорско-следственных работников в органах прокуратуры»; и т. д.

С начала 50-х годов институту государственной службы стало уделяться замет­но больше внимания. Исследователи проявили интерес к вопросу об администра­тивно-правовом характере института государственной службы и анализировали прин­ципы, основы правового положения советской государственной службы, меры по­ощрения государственных служащих и их ответственность перед государством.³ Правовым институтом государственной службы считалась система правовых норм, устанавливающих определенный порядок в деятельности государственных органов, направленный на организацию и проведение кадровой работы.⁴ Ученые-юристы ука­зывали на двойственный (административно-трудовой) характер института госу­дарственной службы. Они особо обращали внимание на такие организационно-пра­вовые вопросы в государственной службе, как аттестация служащих, продвижение по службе, подбор кадров, способы окончания государственной службы.⁵

Попытаемся сгруппировать различные точки зрения о понимании института го­сударственной службы.

1. Институт государственной службы — это совокупность правовых норм, ре­гулирующих отношения, складывающиеся в процессе: а) организации государствен­ной службы; б) выполнения государственными служащими возложенных на них за­дач.⁶

2. Институт государственной службы с точки зрения внутренних (внутриорганизационных) отношений — это совокупность правовых норм, определяющих поря­док поступления на государственную службу, аттестации, перемещения и увольне­ния со службы, содержание должностных обязанностей и прав, порядок материаль­ного и социально-бытового обеспечения, поощрения и ответственности государ­ственных служащих.⁷ Данное определение института государственной службы скла­дывалось на протяжении последних десятилетий.⁸

3. Нормы права, которые регулируют эти отношения, складывающиеся в про­цессе реализации государственной власти, также составляют в совокупности инсти­тут государственной службы. Специфической особенностью этого правового ин­ститута является то. что нормы, его составляющие, как правило, административно-правовые.⁹

Отдельные стороны государственной службы регулируются нормами других отраслей права: трудового (правила для всех категорий работников о дисциплинар­ной ответственности, о продолжительности рабочего времени), финансового (нор­мы, устанавливающие должностные оклады, начисление и порядок взимания налогов и т. д.). Административно-правовые нормы распространялись на все виды слу­жебных отношений, т. е. как на деятельность служащих предприятий и учреждений, так и на деятельность работников служебного аппарата органов государственной власти, государственного управления, суда и прокуратуры. Такие общественные от­ношения называются государственно-служебными. Участвуя в них, служебный аппарат выступает от имени государства, реализует его задачи и функции во всех сфе­рах общественной жизни.¹⁰

Несмотря на то, что о государственной службе на протяжении последних 70 лет говорили как об институте права, она не имела соответствующего полного правово­го оформления.

Очевидно, идеологическое воздействие на процесс формирования института государственной службы господствующей марксистско-ленинской идеологии влия­ло и на государственный аппарат, и на государственную службу. В.И. Ленин в 1917 г. писал: «...для уничтожения государства необходимо превращение функций государ­ственной службы в такие простые операции контроля и учета, которые доступны, подсильны громадному большинству населения, а затем и всему населению пого­ловно».¹¹

Говоря о советской государственной службе, вряд ли можно употреблять тер­мин «институт государственной службы» по следующим причинам.

Во-первых, законом не устанавливались государственная кадровая политика и режим ее реализации. Кадровая политика, осуществляемая вне рамок правового ре­гулирования, основывалась на известном принципе «подбора и расстановки кадров по политическим, деловым и нравственным качествам». Это привело к тому, что отсутствовала должная специализация, профессионализм, служебная честность го­сударственных служащих, появились такие явления, как коррупция в системе госу­дарственной службы, злоупотребления по службе.

Во-вторых, отсутствовал установленный законом статус государственных слу­жащих, институт прохождения и продвижения по службе. Свободное собственное усмотрение «партийных чиновников» в сфере государственной службы заменяло «пробелы» правового регулирования.

В-третьих, в стране не было центрального органа, который мог бы эффективно управлять государственной службой, обеспечивать научно-методическое обеспе­чение развития государственной службы. Главным «арбитром» и здесь являлась КПСС., 5 июля 1995 г., Государственной Думой РФ впервые за всю послереволюционную историю России был принят Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ». Этим законом устанавливаются положения о феде­ральном органе по вопросам государственной службы и об органах по вопросам го­сударственной службы субъектов Российской Федерации, причем последние созда­ются в соответствии с законами субъектов Федерации.