IV. Комплексность правового института государственной службы

Комплексность (сложность) правового института государственной службы со­стоит в том, что, во-первых, он включает в себя множество правовых норм из дру­гих отраслей права (конституционного, административного, трудового и т. д), а во-вторых, состоит из отдельных, весьма обособленных подинститутов, например, прин­ципов государственной службы, правового статуса государственных служащих, ад­министративно-правового статуса должностного лица, аттестации работников, про­хождения службы. Очевидно, в будущем предстоит развитие всех подинститутов, включенных в институт государственной службы.

Законодательство Российской Федерации о государственной службе состоит из Конституции РФ, Федерального закона «Об основах государственной службы РФ», Федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъек­тов Федерации.

По первому основанию структура института государственной службы включа­ет в себя нормы многих правовых отраслей, регламентирующих государственно-слу­жебные отношения.

1. Конституционное (государственное) право. Конституция РФ устанавлива­ет конституционные основы государственной службы в Российской Федерации. Го­сударственная служба должна развиваться и реформироваться на основе установ­ленных Конституцией РФ принципов и положений, относящихся к: основам консти­туционного строя (ст. 1-16); правам и свободам человека (ст. 17-64); федератив­ному устройству, разграничению пределов ведения между Федерацией и ее субъек­тами (ст. 65-79); институту президентства (ст. 80-93); Правительству РФ (ст. 94-109); судебной власти (ст. 118-129); местному самоуправлению (ст. 134-137).

В Конституции РФ 1993 г. впервые (если сравнивать с конституциями СССР и РСФСР) употребляется термин «государственная служба» (ст. 71, п. 3 ст. 97). В ве­дении Российской Федерации, согласно п. «т» ст. 71 Конституции РФ, находится фе­деральная государственная служба. Пункт 3 ст. 2 Федерального Закона «Об основах государственной службы РФ» определяет, что государственная служба включает в себя: 1) федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российс­кой Федерации; 2) государственную службу субъектов Федерации, находящуюся в их ведении.

2. Международное право. Конституция РФ устанавливает важное положение о приоритете норм международного права над правом национальным. Пункт 4 ст. 15 Конституции РФ определяет, что общепризнанные принципы и нормы международ­ного права, а также международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российс­кой Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то при­меняются правила международного договора. После официального признания, ра­тификации и одобрения международные договоры в установленном порядке приоб­ретают обязательную силу на всей территории России.

Многие положения международно-правовых документов и договоров также яв­ляются источником государственной службы как правового института, например, принятая 17 декабря 1979 г. Резолюция 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН «Ко­декс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка»;¹⁸ Международ­ный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., в котором го­ворится, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискримина­ции и без необоснованных ограничений право и возможность допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе (п. «с» ст. 25);¹⁹ та­кое же положение устанавливает Всеобщая Декларация прав человека от 10 декаб­ря 1948 г. (п. 2 ст. 21);²⁰ Конвенция о политических правах женщин от 31 марта 1953 г. устанавливает, что женщинам принадлежит, на равных с мужчинами условиях, право занимать должности на общественно-государственной службе и выполнять все об­щественно-государственные функции, установленные национальным законом (ст. З).²¹

Трудно обойти вниманием вопрос о соотношении законодательства госу­дарств — участников СНГ и актов органов содружества в сфере государственной службы. Очевидно, что в будущем станет необходимостью принятие законов (дого­воров, соглашений и т. п.), регулирующих межгосударственный аспект государствен­но-служебных отношений. Особенно важно решить такие вопросы: может ли граж­данин какого-либо государства — участника СНГ находиться на государственной службе в других странах — участниках СНГ? Является ли главным условием поступ­ления на национальную публичную службу (для занятия государственной должности в государственном аппарате) наличие гражданства этой страны?

Государства — участники СНГ, принимая во внимание Всеобщую декларацию прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Факультативный протокол к последнему пакту, а также международные обя­зательства по правам человека, принятые в рамках ОБСЕ (СБСЕ), в июне 1995 г. подписали Конвенцию «О правах и основных свободах человека».²² Эту Конвенцию подписали не все государства — участники СНГ. Статья 29 данной Конвенции уста­навливает для каждого человека в соответствии с национальным законодательством в государстве, гражданином которого он является, право и возможность принимать участие в управлении и ведении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей; допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Следует отметить одну особенность Конвенции: несмотря на то, что обычно международные соглашения имеют примат над национальными законодательствами, Конвенция проводит мысль, что при реали­зации общих положений документа должно учитываться и национальное законода­тельство каждой страны СНГ. Это тот случай, когда наднациональное по сути соче­тается с национальным по форме.

Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» предоставляет право поступления на государственную службу лица, имеющего гражданство иност­ранного государства, если доступ к государственной службе урегулирован на взаим­ной основе межгосударственными соглашениями (абз. 6 п. 3 ст. 21 Закона).

В Европейском Союзе (далее — ЕС) с момента заключения Маастрихтских со­глашений ставится вопрос о возможности поступления на государственную службу граждан из других государств — членов ЕС. До последнего времени статус чинов­ника в Германии не был открыт для граждан других стран — участниц ЕС. Однако федеральное правительство в 1992 г. снова выдвинуло предложение принять закон, предоставляющий право гражданам других европейских государств — членов ЕС поступать на публичную службу Германии. Думается, что в связи с принятием до­полнений в национальном законодательстве других государств — членов ЕС, а так­же с деятельностью Европейского Суда данная проблема исчезнет. Тогда гражда­нин, например Французской Республики, будет иметь право занимать должность на государственной службе Германии. Пока же этот вопрос является весьма пробле­матичным и спорным.²³

3. Муниципальное право. Муниципальное право включает в себя нормы, уста­навливающие правовые основы муниципальной службы, которая не считается госу­дарственной. Для понятий «государственная служба» и «муниципальная служба» су­ществует, как мы отмечали ранее, общий термин — «публичная служба». Только исходя из этого позволительно говорить о том, что нормы муниципального права являются источниками государственной службы (т. е. службы публичной).

Принимаемые органами местного самоуправления нормативные правовые акты устанавливают в той или иной степени и правовой статус муниципальных служащих. Ныне в законодательных актах субъектов Федерации (например, в уставах (основ­ных законах) областей и краев) определяются правовые основы муниципальной служ­бы и статус служащих органов местного самоуправления. Например, принятый Во­ронежской областной Думой 20 июля 1995 г. Устав (Основной закон) Воронежской области,²⁴ относя областную государственную и муниципальную службу к ведению Воронежской области (п. «л» ст. 13 Устава), устанавливает в главе 10 «Государствен­ная и муниципальная служба в области» общие положения о государственной служ­бе области (ст. 53 Устава) и службе муниципальной (ст. 54 Устава).

Совершенно не разработан в данной сфере вопрос об избираемых (выборных) муниципальных служащих. Надеемся, что уже в ближайшее время принцип выбор­ности муниципальных служащих будет набирать силу, да и российское законодатель­ство устанавливает возможность избрания высших должностных лиц органов мест­ного самоуправления.

4. Трудовое право. В бывшем СССР трудовое право полностью распространя­лось на функционирование государственной службы и на работу государственных служащих. В настоящее время Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» (п. 3 ст. 4) определяет, что на государственных служащих распростра­няется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными указанным Федеральным законом. Таким образом, трудовое пра­во регулирует трудовые отношения государственных служащих, например: заклю­чение трудового договора (контракта);²⁵ замещение должности по конкурсу;²⁶ уста­новление должностного оклада служащим; установление и порядок применения мер дисциплинарной ответственности.²⁷ Положения о дисциплинарной ответственности отдельных категорий государственных служащих также основываются на действу­ющем законодательстве о труде, определяя особые условия соблюдения дисципли­ны работниками соответствующих органов и организаций. Таким образом, на государственных служащих распространяются общие нормы трудового права о правах, обязанностях, правоограничениях, ответственности и поощрениях служащих.

5. Уголовное право. В Уголовном кодексе РФ содержится глава, посвященная должностным преступлениям. Используемое в уголовном праве понятие должност­ного лица является одним из центральных и важных в институте государственной службы.

6. Финансовое право. Влияние норм финансового права на государственную службу состоит в том, что государственные служащие реализуют финансовую дея­тельность государства. Субъект финансовой деятельности государства — государ­ство в лице его компетентных органов и уполномоченных должностных лиц.

Финансовая деятельность государства является деятельностью управленчес­кой, где нормы, регламентирующие эту деятельность, будучи нормами финансового права, относятся к государствоведческим отраслям права, которые обеспечивают реальное осуществление публичной государственной власти как Российской Феде­рации, так и ее субъектов. В настоящий период в финансовом праве актуализирова­лись следующие вопросы: мера государственного принуждения в налоговой сфере, мера ответственности (в том числе финансовой ответственности), финансовый кон­троль, деятельность банковских служащих и их правовой статус. Очевидно, что эти и многие другие вопросы связаны с институтом государственной службы, так как конкретные законодательные и иные нормативные акты устанавливают правовой ста­тус сотрудников органов налоговой полиции, налоговых инспекций, процессуальные вопросы их деятельности.

По второму основанию (наличие в институте государственной службы несколь­ких подинспгтутов) институт государственной службы можно подразделить на сле­дующие пединституты: принципы государственной службы; статут государственной должности (здесь важна характеристика должности как важнейшего организацион­но-правового установления в государственном аппарате, как структурной единицы учреждения); виды государственных должностей; правовой статус государственно­го служащего (права, обязанности, запреты, ограничения по службе, льготы, соци­альная защита и страхование; гарантии для государственного служащего); реализа­ция государственно-служебных функций служащими (определение количества, ви­дов, структуры и содержания основных документов, регламентирующих управлен­ческую деятельность государственных служащих); прохождение, перемещение и продвижение по службе (сюда можно отнести: а) наиболее полное определение и закрепление системы средств и инструментов, которые должны использоваться для мотивации действий служащих; б) формирование критериев и порядка проведения оценки работы служащих (в форме текущей оценки или аттестации); в) присвоение специальных званий, степеней, рангов и т. п.; г) стимулирование (поощрение) и от­ветственность служащих); институт служебной дисциплины; условия государствен­ной службы (денежное содержание, отпуск; пенсионное обеспечение и т. д.); пре­кращение государственно-служебных отношений; управление государственной служ­бой (органы по вопросам государственной службы, кадровая служба государствен­ного органа и т. д.).