В текущем году система государственной молодежной политики в Республике Саха (Якутия) отметила свой 15-летний юбилей. Прошедшие годы формирования организационной структуры по реализации государственной молодежной политики в республике можно характеризовать как этап «становления». За десятилетие государственная молодежная политика в РС (Я) приобрела следующие характеристики: государственная молодежная политика заняла прочное место в республиканской социальной сфере.
Она обрела, с одной стороны, отраслевые очертания: работает министерство, имеющее подведомственное учреждение, реализуется ряд крупных подпрограмм, проводятся республиканские молодежные мероприятия. Однако имеет место ведомственная разобщенность и недостаточная скоординированность в управлении.
С другой стороны, государственная молодежная политика стала по своему характеру межотраслевой в тех направлениях социальной политики, где требовалась координация работы различных отраслей.
В целом проведенный анализ, на сегодняшний день позволяет сделать следующий вывод. Переход на местное самоуправление определил новый характер организационных вопросов молодежной политики в территориальном аспекте. Фактически сложилась ситуация, когда система органов, реализующих цели государственной молодежной политики, заканчивается на уровне республики. На уровне городов и улусов управление теряет черты организационной целостности.
Еще раз подчеркнем, что особое значение имеет формирование системы минимальных социальных стандартов жизнеобеспечения молодежи в рамках государственной молодежной политики и на их основе – социальных норм и нормативов, в том числе стандартов деятельности и нормативов финансовых затрат. Решение данной проблемы в республике затягивается, в связи с отсутствием нормативного обеспечения данного вопроса на уровне федерального центра.
Основными элементами, составляющими горизонтальную структуру реализации государственной молодежной политики в РС (Я), выступают соответствующие координационно-совещательные органы: коллегия министерства молодежи РС (Я), межведомственные комиссии, экспертно-консультативные советы по основным направлениям государственной молодежной политики; молодежные общественные организации.
Важнейшим направлением работы по созданию горизонтальной инфраструктуры государственной молодежной политики является целенаправленное формирование многочисленных субъектов молодежной политики различного уровня, создание системы договорных отношений с многообразием организационно-правовых форм и отношений собственности.
В этой связи, необходимо четкое разграничение по организационно-правовым подходам к реализации государственной молодежной политики как межотраслевой сферы, с одной стороны, и как самостоятельной отрасли, имеющей свои институты, организационно-финансовые механизмы, систему соподчиненности, собственные кадровое, информационное, научно-методическое обеспечение, стандарты деятельности.
Немаловажное значение в области реализации государственной молодежной политики имеет финансовое обеспечение. Думается, что финансирование деятельности по реализации государственной молодежной политики является важнейшим показателем реального отношения властей всех уровней к проблемам подрастающего поколения. В соответствии со статьей 25 Закона «О государственной молодежной политике в РС (Я)» государственная молодежная политика является единственной отраслью, которая формирует свою заявку на финансирование строго по отраслевой программе «Молодежь». Данный подход позволяет с одной стороны, осуществлять планирование деятельности на несколько лет вперед, определяя развитие отрасли с финансовым обеспечением на весь планируемый период, с другой стороны, ограничивает и лишает мобильности содержание молодежной политики.
За последние годы была сформирована и обрела зримые очертания система практических мер реализации государственной молодежной политики в области создания условий для полноценной самореализации молодежи, социально-экономической поддержки молодых семей, развития молодежного общественного движения. Основной предпосылкой в оформлении государственной молодежной политики на республиканском уровне послужило создание и деятельность специализированного органа по молодежной политике в системе исполнительной власти (министерство по молодежной политике), который выступил координатором и интегратором государственных и общественных структур.
Опыт реализации государственной молодежной политики в республике показывает, что система среднесрочного программирования в целом оправдала себя. В то же время ресурсы, используемые для решения поставленных задач, нередко разобщены и тратятся с недостаточной эффективностью.
С учетом сложившегося опыта реализации целевых программ, целесообразно определить новые подходы и технологии их осуществления в новых социально-экономических условиях, четко определить механизмы финансирования из разных источников (бюджеты отраслевых ведомств, бюджеты комплексных программ, в том числе федеральные, бюджетные, внебюджетные фонды, межмуниципальные целевые финансовые средства), использовать принципы конкурсного и целевого финансирования, расширить объекты финансирования (обеспечение программ и мероприятий, финансирование отраслевых структур государственной молодежной политики, прямое финансовое обеспечение молодежи – дотации, кредиты, гранты и т.д.).
Вопрос об оптимальности организационной структуры и ее соответствия функциям органа по работе с молодежью достаточно сложен. Процесс создания и дальнейшего развития республиканского министерства молодежи идет одновременно с формированием и развитием республиканских органов власти РС (Я). Государственная молодежная политика нередко зависит от отношения руководителей республики, депутатов Государственного Собрания (Ил Тумэн) РС (Я) к данной проблеме.
Надо отметить, что практика реорганизации, ликвидации, слияния органов по делам молодежи достаточно распространена в субъектах Российской Федерации. Такие организационные решения становятся возможными в связи с тем, что меняются полномочия органа по делам молодежи: они расширяются или сужаются, дополняются новыми функциями, например, Министерство по молодежной политике, физической культуре и спорту РС (Я). Аналогичные процессы реформирования органов по делам молодежи влекут за собой соответствующие подходы и на муниципальном уровне.
Анализ показывает, что на уровне республики очень сложно идет процесс координации деятельности различных государственных органов власти в сфере молодежной политики. При этом попытки в координации и объединении возможностей государственных органов республики предпринимались неоднократно, в том числе через создание межведомственных комиссий и советов, проведение совместных мероприятий.
В настоящее время идет интенсивное формирование муниципальных органов по работе с молодежью. Общая ситуация с учетом предыдущих лет реализации государственной молодежной политики, на местах остается сложной и проблематичной. Это связано с тем, что муниципальные образования по-прежнему испытывают острую нехватку или отсутствие кадровых, информационно-аналитических, материально-технических, финансово-экономических ресурсов.
Главными нерешенными вопросами остаются – незавершенность и недостаточная определенность процесса формирования самостоятельных структур по работе с молодежью на всех уровнях власти; узковедомственный и отраслевой подход в работе с молодежью; отсутствие общих подходов; нескоординированность деятельности структур по работе с молодежью; отсутствие государственных и муниципальных социальных нормативов и стандартов социальной поддержки молодежи. К сожалению, приходится констатировать факт - на муниципальном уровне в большей степени сказывается влияние личных взглядов руководителей на реализацию молодежной политики. Опыт свидетельствует о том, что всегда сохранялось разнообразие в подходах к определению структуры местного органа по делам молодежи, содержания его полномочий, внутреннего строения.
В целом, вышеобозначенные проблемы снижают эффективность реализации единой молодежной политики по республике и не позволяют четко регламентировать соответствующую работу на муниципальном уровне. Поэтому очень важно продолжить линию по формированию органов по молодежной политике, как на республиканском, так и на муниципальном уровне, не совмещающие свои специфические функции с другими функциями государственной деятельности, что является одной из ключевых задач на ближайшую перспективу.
Анализ финансирования мероприятий молодежной политики позволяет сделать вывод, что республиканская целевая программа Молодежь Республики Саха (Якутия) на 2005-2010 годы» (ранее - «Молодежь Республики – XXI веку (2003-2005 гг.)» в целом исполняется, за исключением тех мероприятий, которые, к сожалению, традиционно подвергаются при корректировке республиканского государственного бюджета.
Основная причина невыполнения отдельных мероприятий Программы - отсутствие инфраструктуры государственной молодежной политики, сокращение (корректировки республиканских целевых программ) Программы в части молодежной политики (приведено в таблице). В основе подобных решений, на наш взгляд, является нормативно-правовая неопределенность системы государственной молодежной политики на федеральном уровне.
Динамика республиканского финансирования государственной молодежной политики в Республике Саха (Якутия). 2003-2006 гг.
| Года | Утвержд. бюджет | Удельн. вес утвержд. бюджета по годам в % | Уточн. бюджет | Удельный вес уточн. бюджета по годам в % | % соотн. уточн. бюджета к утвержд. программе |
| Всего | 267 907,40 | 100,00 | 100 466,60 | 100,00 | 37,50 |
| 2003 г. | 53 384,00 | 19,93 | 38 485,00 | 38,31 | 72,09 |
| 2004 г. | 56 211,40 | 20,98 | 16 892,00 | 16,81 | 30,05 |
| 2005 г. | 72 952,00 | 27,23 | 13 199,60 | 13,14 | 18,09 |
| 2006 г. | 85 360,00 | 31,86 | 31 890,00 | 31,74 | 37,36 |
Существуют и не один год отрицательные причины и проблемы реализации государственной молодежной политики в республике:
- отсутствие инфраструктуры государственной молодежной политики в муниципальных образованиях;
- недостаток квалифицированных кадров;
- замещение нескольких обязанностей наряду с основной деятельностью;
- низкая заработная плата специалистов по работе с молодежью;
- внеплановые мероприятия во исполнение принятых решений Правительства Республики Саха (Якутия), требующие финансирования за счет собственных средств;
- сокращение и недофинансирование муниципальных программ по молодежной политике;
- отсутствие нормативно – правовых актов по государственной молодежной политике на федеральном уровне.
Как отмечено, в 2005 году одной из существенных и главных причин отрицательно повлиявших на реализацию молодежной политики стало финансирование (на практике – недофинансирование) из муниципальных бюджетов районов (улусов) и городов мероприятий (основной работы с молодежью), а также содержания и обеспечения деятельности специалистов местных администраций по работе с молодежью.
Анализ динамики финансирования показывает и позволяет сделать вывод, что молодежная политика в Республике Саха (Якутия) с каждым годом рассматривается и финансируется по остаточному принципу, в то время как ситуация в молодежной среде ухудшается. В 2005 году сокращение расходов по данной статье бюджета региона составило рекордно низкий удельный вес по сравнению с утвержденными ранее параметрами финансирования – 18 %. Решение таких проблем молодежи, как занятость, жилье, профилактика правонарушений и пропаганда здорового образа жизни, воспитание гражданственности и патриотизма и т.д. не учитываются, они требуют финансовых средств в достаточном объеме.
С учетом этих обстоятельств успешная реализация государственной молодежной политики возможна при условии полного финансирования и защищенности статьи «Молодежная политика» от различных корректировок, серьезной организационной поддержки со стороны органов государственной власти – Президента и Правительства Республики Саха (Якутия).
Значительно затрудняет реализацию молодежной политики отсутствие соответствующей инфраструктуры (социальные службы, центры, молодежные предприятия) системы молодежной политики на республиканском уровне (на муниципальном уровне вообще отсутствует какая-либо инфраструктура);
Периодические реорганизации республиканского органа по молодежной политике негативно отражаются, не позволяют выстроить эффективно функционирующую систему;
На сегодня, приходиться констатировать факт - финансирование региональных программ за счет средств федерального бюджета на данный момент приостановлено, федеральная программа «Молодежь России» до сих пор не утверждена.
Заключение
Меры, принятые Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти в рамках реализации мероприятий Федеральной целевой Программы «Молодежь России 2001–2005 г.г.». позволили начать создание нормативно-правовой базы государственной молодежной политики, уточнить круг приоритетных проблем для различных групп молодежи и способов их решения. Однако крайняя ограниченность ресурсов и масштабов реализации ФЦП «Молодежь России 2001 – 2005г.г.» не позволили переломить развитие негативных тенденций в молодежной среде.
В целом анализ реализации государственной молодежной политики и на федеральном, и на региональном уровнях, позволяет сделать вывод о недостаточном уровне финансирования отрасли в целом, большинства мероприятий утверждаемых на федеральном и региональном уровнях. На муниципальном уровне ситуация с финансированием мероприятий молодежной политики обстоит еще хуже.
С 2006 года на федеральном уровне финансирование государственной молодежной политики вообще прекращено в связи с истечением сроков реализации ФЦП «Молодежь России 2001-2005 годы» и отклонением Правительством РФ проекта новой ФЦП.
На наш взгляд, в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оптимизацией деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, с 2006 года нет иных возможностей финансирования основных направлений молодежной политики, реализуемых федеральным центром в регионах иначе, чем через целевую программу.
Между тем, на наш взгляд, именно выбор программно-целевого метода решения проблем молодежи позволяет:
- обеспечить адресность, последовательность, преемственность и контроль инвестирования государственных средств в молодежную сферу;
- выявить круг приоритетных объектов и субъектов целевого инвестирования;
- разработать и внедрить технологию решения актуальных проблем молодежи с участием самой молодежи;
- создать организационную основу государственной молодежной политики;
- создать предпосылки и условия для устойчивого развития и функционирования инфраструктуры.
Соответственно, государство сможет осуществит целенаправленное вложение средств в повышение социальной активности, компетентности и профессионализма молодежи, получив в качестве дивидендов усиление вклада молодежи в социально-экономическое развитие страны.
Реализация комплексных мероприятий, затрагивающих молодежную сферу в целом, предусматривает создание централизованных механизмов их координации и распространения на региональный и муниципальный уровни, а также формирование системы индикаторов и показателей изменений вклада молодежи в социально-экономическое развитие. Данное решение проблемы возможно, на наш взгляд, только при использовании программно-целевого метода.
Необходимо проведение согласованной политики финансирования с целью концентрации ресурсов, направляемых на реализацию государственной молодежной политики – федеральный и республиканский бюджеты, бюджеты муниципальных образований, бюджеты отраслевых ведомств, бюджеты комплексных программ, бюджетные фонды, внебюджетные фонды, межмуниципальные целевые финансовые пулы и т.д.
Принципами финансирования государственной молодежной политики являются конкурсное, целевое предоставление средств. Объектами финансирования - программы и мероприятия, учреждения и другие элементы инфраструктуры молодежной политики, адресные кредиты, дотации и гранты для молодежи.
При реализации программных мероприятий государственной молодежной политики в РС (Я) возможны различные типы финансирования проектов и программ, мероприятий государственной молодежной политики:
- на условиях софинансирования из средств федерального бюджета;
- на условиях софинансирования из внебюджетных источников;
- инвестиционное финансирование проектов и программ, имеющих потенциал для самоокупаемый и прибыльности.
Для повышения эффективности реализации государственной молодежной политики требуется создание организационно-правовых и материально-финансовых условий.
В области совершенствования нормативно-правовой базы ГМП. Существует необходимость внесения изменений в законодательство РФ в части:
- совершенствования механизмов взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в реализации приоритетов государственной молодежной политики;
- установления норм эффективного взаимодействия с институтами гражданского общества, общественными организациями в реализации государственной молодежной политики в РФ;
- предоставления государственных субсидий в сфере государственной молодежной политики;
- установления норм бюджетного финансирования приоритетных проектных направлений государственной молодежной политики; организационно-правового обеспечения деятельности молодежных общественных организаций;
- установления правового статуса и социальных гарантий молодой семьи;
- организации добровольческой деятельности в РФ и РС (Я);
- разработка порядка конкурсного отбора субъектов РФ и предоставления им субсидий на реализацию мероприятий молодежной политики из ассигнований федерального бюджета.
На республиканском уровне:
В связи с переходом на местное самоуправление на поселенческом уровне, изменениями в законодательстве Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) необходимо внесение корректив в республиканскую законодательную и нормативно-правовую базу государственной молодежной политики, учитывающих экономические и социальные особенности положения молодежи, в области трудового, жилищного, социального законодательства, законодательства по охране здоровья, законодательства о государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений.
При согласовании муниципальных программ в области молодежной политики рассмотреть взаимоувязку с республиканской целевой программой «Молодежь Республики Саха (Якутия)».
Необходимость формирования и развития современной специализированной инфраструктуры молодежной политики очевидна, что предполагает развитие системы материально-технического и финансового обеспечения государственной молодежной политики.
В области государственной поддержки молодых граждан в сфере образования, воспитания и развития необходимо разработать меры по:
- поддержке талантливых молодых граждан в области образования, науки, техники, культуры и спорта.
- разработке и реализации республиканских, муниципальных целевых программ по гражданскому становлению молодежи, ее культурному и физическому развитию, патриотическому и духовно-нравственному воспитанию.
- поддержке деятельности оздоровительных, образовательных учреждений, экспериментальных площадок в целях внедрения инновационных технологий и методик в области формирования здорового образа жизни.
В области развития системы социальных служб для молодежи:
- разработать предложения по утверждению совершенствованию нормативно-правовой базы по разработке минимальных социальных стандартов, устанавливающих основные требования к объемам и качеству социальных услуг, совершенствованию системы оплаты труда работников в сфере социальных учреждений для молодежи, дополнительного образования детей и молодежи.
- одним из возможных вариантов решения проблемы координации специалистов по работе с молодежью на районном и поселенческом уровне может стать расширение сети филиалов ГУ «Центр социально-психологической поддержки молодежи РС (Я)», путем открытия новых филиалов во всех муниципальных районах и городских округах.
Существует необходимость в совершенствовании системы научного и информационно-аналитического обеспечения. Это позволит более глубоко анализировать и научно обоснованно определить конкретные механизмы ее реализации, разрабатывать стратегические задачи и планы. Необходима разработка комплексной системы оценки эффективности молодежной политики, необходимо установить адекватную систему критериев и показателей оценки ее результативности. Планируемая система должна показывать взаимосвязь между мерами государственной молодежной политики и изменениями в положении молодежи. Разработка такой динамической системы представляется в качестве одной из первоочередных задач.
Модернизация государственной статистики в области государственной молодежной политики на федеральном, региональном и муниципальном уровнях на основе единой методологии.
Государственную молодежную политику следует рассматривать в качестве инвестиционного проекта по развитию человеческого капитала. Оценка расходов, необходимых на осуществление таких широкомасштабных приоритетных проектных направлений, требует проведения комплексной экспертной оценки наиболее эффективных проектных направлений молодежной политики, финансирование которых осуществлялось как из средств бюджетов разных уровней, так и за счет неправительственных источников, расчета среднедушевого показателя финансирования приоритетных направлений государственной молодежной политики.
Финансирование мероприятий на государственную поддержку молодежной политики представляется целесообразным предусмотреть федеральном законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, в том числе путем предоставления субсидий субъектам Российской Федерации и организациям любых организационно – правовых форм в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
В целях осуществления объективной оценки хода и результатов реализации государственной молодежной политики, необходимо разработать комплексную систему критериев измерения эффективности ее мер и положения молодежи. В том числе, в результате научных исследований и работ выявить группы факторов и корреляторов, обеспечивающих достижение результатов молодежной политики, ожидаемых и востребованных обществом. Поскольку государственная молодежная политика носит комплексный характер, ориентируется на развитие социальной сферы в отдельном возрастном сегменте, то создание системы измерителей, будет коррелировать и с общими показателями развития ситуации в стране.
В числе первоочередных мер следует рассматривать разработку системы оценки эффективности ГМП и положения молодежи в России и ее субъектах. Число критериев и шкал для оценки целесообразно уточнить и скорректировать в результате многократной апробации теоретической модели. В качестве системообразующего критерия оценки эффективности государственной молодежной политики следует рассматривать влияние предпринимаемых мер на улучшение положения молодежи в обществе, на динамику и качество ее общественной и социально-экономической активности. Каждый критерий будет содержать несколько индикаторов, которые явились бы конкретными показателями реализации приоритетных направлений молодежной политики. Например, одним из критериев будет выступать количество молодого населения. Индикатором также может выступать расчетная сумма затрат на душу молодого человека.
Формируемая система измерения и измерителей обеспечит возможности осуществления оперативного анализа мер государственной молодежной политики, прогнозирования положения молодежи и выявления актуальных задач молодежной политики на краткосрочную и среднесрочную перспективу.
Целесообразным представляется выработка модели расчетов, учитывающих не только затратную часть, но и прогнозируемый доход от реализации соответствующих республиканских мероприятий. Финансовые меры должны основываться на том, что они в большей мере являются частью инвестиционной политики.
Органам исполнительной власти Республики Саха (Якутия) рекомендуется:
- разработать и принять положение, определяющее порядок, механизмы и формы привлечения общественных объединений к выполнению государственного заказа по приоритетным направлениям государственной молодежной политики.