Германия является конституционной федерацией, созданной на основе Основного закона 1949 года.
Правовые положения, относящиеся к сфере действия федеральной структуры, а также местного самоуправления, обсуждаются в разделе II Основного закона, который называется «Федерации и земли» (ст. 20-37).
«Систему отношений федерации и земель, а также земель между собой, обычно характеризуют как кооперативный федерализм, поскольку существует законодательно оформленное их сотрудничество между собой».
В настоящее время на территории ФРГ насчитывается 16 земель: Баден-Вюртемберг, Свободное Государство Бавария, Берлин, Бранденбург, Свободный ганзейский город Бремен, Свободный ганзейский город Гамбург, Гессен, Мекленбург-Передняя Померания, Нижняя Саксония, Северный Рейн-Вестфалия, Рейнланд-Пфальц, Саар, Свободное государство Саксония, Саксония-Анхальт, Шлезвиг-Гольштейн, Свободное государство Тюрингия Крупнейшая по территории земля Бавария в 174 раза больше самой малой земли Бремен, а наиболее населенная земля Северный Рейн - Вестфалия в 26 раз превосходит тот же Бремен.
Германия построена по территориальному принципу. При обособлении земель учитывались прежде всего исторические традиции, экономические связи. Германская федерация в своей основе симметрична, хотя определенные элементы юридического неравенства между землями все же есть (неравное представительство в Бундесрате).
Основной закон закрепляет основные принципы федеративного устройства Германии:
1) конституционный порядок в землях должен соответствовать принципам республиканского, демократического и социально-правового государства; земли имеют свои конституции, органы государственной власти, принимают законы, но хотя земли иногда в их конституциях называются государствами, государственного суверенитета они не имеют;
2) на территории всей федерации должен быть обеспечен единый уровень жизни; у граждан земель равные права и обязанности; кадры федеральных органов должны формироваться соответственно чиновниками всех земель, если же тот или иной федеральный орган действует в земле, его сотрудники должны набираться, как правило, из этой земли;
3) земли осуществляют государственные полномочия постольку, поскольку конституция не устанавливает иного порядка, но федеральное право имеет преимущество перед правом земель (в сфере исключительных полномочий федерации и совместных полномочий федерации и земель);
4) компетенция федерации и земель разделена; различаются исключительная компетенция федерации (это 12 позиций, в том числе внешние отношения, оборона, железные дороги, почта, телесвязь и др.), конкурирующая (совместная) компетенция и компетенция (28 позиций) земель. В принципе, принята презумпция компетенции земель: полномочия должны осуществляться, прежде всего, землями, если Основной закон не устанавливает иное. Считается, что дело федерации - это определение политики, а конкретное управление осуществляется землями. На практике наблюдается значительная централизация. Земля может издавать законы в сфере конкурирующей компетенции, если вопрос не урегулирован федеральным законом. Федерация вправе издавать законы в сфере, относящейся к землям, если полагает, что вопрос не может быть эффективно решен землей, если регулирование одной земли может нарушить интересы другой земли и т.д. Помимо решения вопросов, отнесенных к исключительной и совместной компетенции, федерация вправе издавать общие предписания по ряду других вопросов: общие принципы высшего образования, общее положение печати и кино, охрана природы, отвод земель, регистрация жителей и др. По существу, это основы законодательства, законы-рамки;
5) допускается возможность федерального принуждения (воздействия); если земля не выполняет обязанностей, возлагаемых на нее федеральной конституцией и федеральными законами, федеральное правительство может принять необходимые меры, чтобы заставить ее выполнять свои обязанности, в том числе назначить в землю федерального уполномоченного, который вправе давать обязательные указания органам земли;
6) в соответствии с концепцией кооперативного федерализма все учреждения федерации и земель должны оказывать друг другу правовую и административную помощь. В случаях серьезных нарушений общественного порядка, при стихийных бедствиях земля может просить федеральное правительство о направлении федеральных вооруженных сил, полицейских сил другой земли. В случае катастроф, охвативших несколько земель, федеральное правительство может и по своей инициативе направить в соответствующие земли вооруженные силы и дать указания другим землям о направлении в район бедствия полицейских сил. Федеральные министры не имеют значительного административного аппарата и для реализации принятых решений пользуются содействием администрации земель.
7) земли могут быть и субъектами международно-правовых отношений с соответствующими правотворческими полномочиями. Основной закон в ст. 32 предусматривает право земель заключать договоры с иностранными государствами: «В той мере, в какой земли обладают законодательной компетенцией, они могут с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами».
Законодательные органы земель обычно однопалатные (в Баварии две палаты) и избираются гражданами в разных землях на четыре года или пять лет. Они формируют правительства земли на основе тех же принципов, что и федерация. Положение премьер-министра земли аналогично положению федерального канцлера. В землях имеются конституционные суды. Судьи конституционных судов земель избираются на срок от 5 до 12 лет. В трёх землях предусматривается возможность вхождения в состав конституционных судов автоматически по должности. Так, в Бремене законным членом органа конституционного контроля является Председатель ганзейского высшего земельного суда. В Северном Рейне-Вестфалии и Рейнланд-Пфальце председатели Высших административных судов одновременно являются председателями конституционных судов.
«К полицейским органам земель относятся полиция охраны общественного порядка, криминальная полиция, специальные службы: водная полиция и полиция быстрого реагирования». В компетенцию полиции быстрого реагирования входит оказание помощи, главным образом путём [3]применения «силовых мер»; полиция общественного порядка и криминальная полиция применяют свои силы во время массовых манифестаций, международных ярмарок, стихийных бедствий, государственных визитов.
Земли делятся на округа (их более 50), округа - на районы и города, имеющие статус районов (в общей сложности их около 630), районы делятся на общины (многие города имеют статус общин).
В районе имеется избираемое на срок от четырех до шести лет районное собрание. Глава администрации района - ландрат избирается в одних землях районным собранием, в других - непосредственно избирателями.
При общей схеме организация самоуправления и управления в общинах земель неодинакова. Обычно различают четыре модели организации местного самоуправления и управления в общинах:
) южногерманская (в Баварии). Представительный орган - совет общины и исполнительный орган - бургомистр составляют единую коллегию. Они избираются населением раздельно, но бургомистр становится по должности председателем совета общины; ведущая роль принадлежит совету;
) северогерманская (в Нижней Саксонии). Представительный орган, избранный населением, избирает директора общины и исполнительный комитет. Комитет занимается подготовкой решений совета, а директор руководит общинной администрацией, ведет текущие дела. Решающая роль также принадлежит совету;
) совет - бургомистр (Пфальц, Саар). Представительный орган избирается населением, бургомистр избирается представительным органом и является по должности его председателем. Однако в отличие от южногерманской модели бургомистр обладает значительными полномочиями, единолично решая важные вопросы;
) совет - магистратура (Гессен, Гамбург). Представительный орган избирается населением, а исполнительным органом является коллективная магистратура, избираемая советом. Магистратура состоит из оплачиваемого бургомистра и неоплачиваемых членов магистратуры - своего рода совета при бургомистре. Важные вопросы решаются коллегиально, а бургомистр ведет в основном текущую работу по управлению.
Правовой надзор за деятельностью муниципальных органов осуществляет министерство внутренних дел, а также вышестоящие по подчиненности органы - окружные и районные управления различных министерств. Судебный контроль осуществляется административными судами.
Таким образом, в административно-территориальных единицах органично переплелись механизмы управления и самоуправления.