Бюджетирование, ориентированное на результат: мировой и российский контекст
Budgeting, result-oriented: global and Russian context
О.В. Малиновская, доктор экономических наук, профессор кафедры «Финансы и кредит», Санкт-Петербургский государственный университет водных коммуникаций, СПб.
И.П. Скобелева, доктор экономических наук, заведующий кафедрой «Финансы и кредит», Санкт-Петербургский государственный университет водных коммуникаций, СПб.
Malinovskaya O.V., doctor of Economics, professor of chair «the Finance and the credit», St. Petersburg State University of Water Communications, St. Petersburg.
SKOBELEVA I.P., doctor of Economics, head of chair «the Finance and the credit», St. Petersburg State University of Water Communications, St. Petersburg.
Аннотация: в статье представлены основные черты и особенности реформы бюджетного процесса в России в контексте мирового опыта становления и развития этого реформирования. В ней рассмотрены достоинства и недостатки системы бюджетирования по результатам, являющиеся основой его совершенствования, а также обоснована взаимосвязь между ростом эффективности и реформированием бюджетного процесса.
Ключевые слова: бюджетирование по результатам, новое государственное управление, бюджетирование, ориентированное на результат, программно-целевое управление, эффективность бюджетных расходов.
Abstract: This article presents the main features and characteristics of the budget reform process in Russia in the context of world experience in the formation and development of this reform. It examines the strengths and weaknesses of the system of budgeting by results, being a basis of its improvement, as well as unsubstantiated the relationship between growth efficiency and reforming the budget process.
Keywords: budgeting by results, new public management, the budgeting focused on result, program-oriented management, efficiency of budgetary expenses.
Проблемы роста эффективности бюджетных расходов в мировом финансовом сообществе возникли не сегодня. Практически все исследователи государственных финансов в ХХ веке акцентировали внимание на решении этой проблемы на основе реформирования и модернизации системы управления бюджетным процессом. В научной среде ХХ столетия были инициированы различные попытки приблизить процессы роста эффективности бюджетных расходов к росту их эффективности в бизнесе. Решение этой проблемы искали во введении основ разработки результативности деятельности государственных структур и организаций и смещении акцентов управления с затрат на результаты. Так, еще в 30-х годах прошлого столетия в научной среде возник термин «performance budgeting», позднее (80-е годы) породивший образование нового термина «новое государственное управление - new public management», охарактеризованное Дэвидом Осборном и Тедом Габлером в широко известной работе «Reinventing Government» (Изобретая государство заново), представляющей собой свод новых подходов к управлению государственным сектором, ставший ядром интеллектуальной мысли в области государственных финансов. Сущность этого процесса блестяще формирует и Роберт Ли: «…тогда как традиционное бюджетирование, ориентированное на бюджетные ресурсы (input-oriented) акцентируется в первую очередь на сумму затрат бюджета, новый формат смещает этот акцент на результаты от расходов бюджета»[1].
Период 80-90 годов прошлого столетия характеризовался общим обсуждением стратегии реформирования государственного управления в соответствии с концепции New Public Management. При этом следует отметить, что общая для всех стран парадигма реформ отсутствовала, реформы характеризовались различной степенью глубины и радикальности и «в настоящее время международной конвергенции идей в области государственного управления практически не происходит»[2]. Это относится и к сегодняшней теории и практике бюджетирования по результатам[3].
Таким образом, процесс модификации управления государственными финансами в мировом сообществе протекает неоднозначно и имеет как ярых приверженцев, так и оппонентов одновременно среди представителей науки и практики. При этом к аргументам сторонников и противников концепции необходимо отнести следующие позиции, способствующие становлению и эволюции практики развития бюджетирования по результату (табл.1).
Таблица 1
Позиции сторонников и оппонентов концепции бюджетирования по результатам
| Сторонники идеологии New Public Management (позиции Осборна и Габлера, 1992)[4] | Оппоненты идеологии New Public Management (позиции Кларка и Суэйна, 2006)[5] |
| Сторонники идеологии New Public Management видят недостатки традиционного сметного финансирования в том, что оно направлено на бюджетирование затрат, а не результатов деятельности органов государственной власти и государственных организаций | Системы управления результативностью, прежде всего, предназначены для промышленно-производственной деятельности циклического характера, состоящей из несложных производственных функций и имеющей очевидные, однозначные результаты |
| Система сметного финансирования не позволяет оперативно реагировать на новые потребности и возможности, закрепляя в структуре расходов решения «вчерашнего дня», скорректированные необъективным и достаточно ущербным методом приращения (бюджет строится по методу приращения) | Большинство видов деятельности органов государственной власти имеет многоцелевой характер, а многие важнейшие политические задачи – например, защита суверенитета или поддержание чувства национальной гордости – в принципе не поддаются количественному измерению и оценке. |
| Традиционная система стимулирует управленческий персонал расходовать деньги даже в том случае, если в этом нет необходимости, поскольку они предусмотрены в бюджете и списываются со счетов по итогам каждого финансового года | Причинно-следственная связь между деятельностью и ее результатом в секторе государственного управления, как правило, выражена достаточно слабо. Следствия и результаты, действительно представляющие общественный интерес, почти всегда зависят от ряда факторов, которые находятся вне сферы прямого влияния органов государственной власти |
| Сметная система делает бюджетное планирование сложным и непрозрачным, исчезает транспарентность как основное свойство бюджета | Между собственно процессом деятельности и получением запланированных результатов проходит весьма длительный промежуток времени |
| Простые, повторяющиеся процессы могут управляться в рамках традиционных бюрократических процедур и правил, тогда как новые подходы необходимы именно в условиях усложнения и разнообразия стоящих перед государством управленческих задач | Большинство показателей результативности по своей природе субъективны, а их оценка связана с высокими затратами, в силу чего методы управления по результатам также не могут быть абсолютно объективными и нейтральными по своим последствиям. |
Представленная таблица иллюстрирует некоторые противоречия двух школ нового государственного управления. Так, Кларк и Суэйн утверждают, что управление результативностью предназначено для деятельности, состоящей из несложных производственных функций и имеющей очевидные, однозначные результаты, в то время как Дэвид Осборн и Тед Габлер отмечают, что простые, повторяющиеся процессы могут управляться в рамках традиционной сметной системы.
Авторская позиция в этой научной дискуссии на стороне сторонников бюджетирования по результатам, поскольку на протяжении столетий существовали традиционные бюрократические процедуры составления бюджета, и этот процесс был основан на неизменных упрощенных процедурах, предназначенных для простых и однозначных действий по сметному финансированию государственного сектора. В то же время критические аргументы оппонентов теории нового государственного направления способствуют эволюции системы управления по результатам, внедряемой в бюджетном секторе, и в этом их позитивная роль, позволяющая совершенствовать предлагаемую модель управления.
В контексте данной научной дискуссии необходимо остановится на позициях еще одного основного оппонента и одновременно приверженца теории нового государственного управления, привнесшего значительные модификации инструментов научной критики этой теории, с одной стороны, а с другой – идентифицировавшего сильные стороны этой теории. С этих позиций значительный интерес представляет работа нидерландского ученого Ханса де Брюйна «Управление по результатам в государственном секторе»[6]. Ханс де Брюйн стремится более сбалансировано подойти к проблеме бюджетирования, ориентированного на результат, разделяя те условия, в которых оценка результативности является адекватным механизмом управления бюджетным процессом, и те условия, в которых она порождает серьезные искажения (табл. 2).
Таблица 2