(по Хансу де Брюйну)
| Определение результативности работы возможно | Определение результативности работы затруднительно |
| Организация производит продукт | У организации есть обязательства и ценностные ориентиры |
| Продукт простой | Продукт сложный |
| Организация ориентирована на продукт | Организация ориентирована на процесс |
| Самостоятельная деятельность | Совместная деятельность |
| Продукт производится независимо от других продуктов | Продукты взаимозависимы |
| Причинно-следственные связи известны | Причинно-следственные связи неизвестны |
| Качество измеримо при помощи индикаторов | Качество неизмеримо при помощи индикаторов |
| Единообразный продукт | Многообразный продукт |
| Условно стабильная внешняя среда | Динамичная внешняя среда |
При обобщении и систематизации содержательного потенциала представленной таблицы можно сделать вывод, о том, что искажения при оценке результативности связаны с тремя основными факторами, изложенными нами с позиций Ханса де Брюйна с собственными комментариями.
Во-первых, с тем, что продукты в государственном секторе имеют несколько другую природу, чем продукты, производимые частным сектором. «Работник в государственном секторе производит продукт или предоставляет услугу, которые всегда являются компромиссом между разными ценностными установками» (Ханс де Брюйн, с. 80). Более того, для различных заинтересованных групп важны разные характеристики продукта деятельности по государственному управлению, тем самым для каждой из них продукт может измеряться по-разному. Все эти комплексные качественные взаимосвязи достаточно сложно уловить в рамках системы оценки результативности. В результате оценка деятельности организации оказывается неполной и фрагментарной, поскольку в данном случае применяется «простой механизм для оценки сложной деятельности» (там же, с. 169). С нашей точки зрения, эта позиция при всем многообразии клиентурных групп в государственном секторе усложнена, поскольку практически у всех потребителей претензии по предоставлению государственных услуг состоят в двух ключевых характеристиках – качество и время предоставления услуги, которые и должны быть предусмотрены в регламентах их предоставления. Увязка регламентов с данными индикаторами – достаточно сложный процесс, поскольку каждая услуга имеет свои индикаторы качества, но этот процесс возможно нивелировать с помощью регламентов деятельности. Расширим представленный автором данной работы арсенал сложности оценки государственной услуги на основе собственного представления о государственных услугах. Государственные услуги чаще всего являются полифункциональными и направлены на реализацию различных целей, следовательно, предполагают при оценке качества всесторонний инструментарий индикаторов, отвечающий каждой целевой установке. С этих позиций опыт России по развитию ведомственных стратегий и ДРОНДов можно рассматривать как позитивный инструментарий, позволяющий некоторым образом преодолевать выявленные сложности.
Во-вторых, результат деятельности часто не полностью зависит от усилий оцениваемой государственной организации. Это может проявляться по-разному: на результат могут влиять внешние факторы, причинно-следственные связи между деятельностью организации и результатом могут быть неочевидны, продукт может быть результатом совместной деятельности нескольких организаций и т.п. Соответственно, усилия организации могут не давать позитивного эффекта из-за противодействия внешних факторов и, в тоже время, улучшение результатов может произойти и при отсутствии активной деятельности государственной организации в данном направлении, за счет не зависящих от нее условий. В то же время организации-лидеры в рамках системы оценки результативности могут отказываться от совместной деятельности даже в тех случаях, когда это эффективно с точки зрения общественных интересов, поскольку сотрудничество может сгладить различия в результативности и подорвать их лидерские позиции. К данной позиции, безусловно, значимой при оценке результативности добавим некоторые ограничения, связанные с российской ментальностью, для которой характерно административное выделение лидеров и их государственная или ведомственная поддержка в ущерб другим участникам.
В-третьих, в государственном управлении во многих случаях важен не только продукт деятельности организации, но и процесс, который приводит к получению данного продукта. Так, инновации далеко не всегда в краткосрочной перспективе воздействуют на продукты государственных организаций, хотя в перспективе могут существенно преобразовать их деятельность. В условиях оценки по результату без учета процесса показатели при внедрении инноваций могут иметь отрицательную динамику, тем самым создавая негативные стимулы к осуществлению нововведений. В нашем представлении данный аргумент не имеет четко выраженной тенденции привязанности к государственному сектору, поскольку точно такие же процессы наблюдаются и у бизнеса при реализации инновационных проектов.
Кроме того, Ханс де Брюйн обособленно выделяет фактор, ограничивающий возможность применения модели нового государственного управления, связанный с управленческой приспособляемостью в силу ее неоднородности. Один из наиболее негативных моментов оценки результативности связан с тем, что, приспосабливаясь к заданным «правилам игры» в условиях сложной, высокопрофессиональной деятельности, государственные организации и их работники могут за счет оппортунистического поведения создать видимость высокой результативности при отсутствии реальных результатов. Это вносит существенные искажения в оценку деятельности государственных организаций и обесценивает позитивный потенциал управления, ориентированного на результат, - «система оценки эффективности может … скрыть истинные результаты работы организации»[7]. Данная опасность, с нашей точки зрения, может иметь место как в условиях традиционной, так и в условиях новой модели государственного управления, но измерение эффективности по затратам менее связано с этим ограничителем в то время как управление по результатам усиливает этот ограничитель. Так, «исследования показали, что школы, соперничающие между собой по уровню результативности, не готовы делиться своим положительным опытом относительно того, какие образовательные методы они используют, как справляются с разницей в успеваемости и как заботятся о здоровье учеников. Тем самым система оценки результативности оказывает негативное влияние на отношения между школами»[8].
С нашей точки зрения, выявление этого недостатка – позитивная тенденция его преодоления, достаточно ввести дополнительный индикатор результативности, ориентированный на ликвидацию этого явления, что возможно в условиях гибкости системы управления по результатам.
Таким образом, при внедрении принципов и элементов бюджетирования по результатам в российскую практику не следуют подвергать сомнению возможность создания индикаторов результативности для большинства государственных услуг, предоставляемых органами государственной власти и государственными организациями. Российский опыт становления бюджетирования, ориентированного на результат, демонстрирует значительный арсенал индикаторов оценки государственных услуг, разработанных как на уровне федерации, так и на уровне ее субъектов и муниципальных образований, которые имеют ярко выраженный профессиональный ориентир и способны преодолеть систему ограничений, выявленных противниками теории нового государственного управления.
Представленный анализ достоинств и недостатков бюджетирования по результатам имеет исключительную важность для России при внедрении и развитии модели бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Уроками для России можно рассматривать следующие принципиальные позиции, необходимые для научного подхода к оценке результативности и эффективности государственных услуг в рамках реализации и развития БОР:
· количественная оптимизация индикаторов результативности деятельности государственных органов и организаций и необходимость интеграции количественных и качественных индикаторов в рамках БОР, как финансовых, так и нефинансовых;
· мониторинг и эволюция индикаторов результативности, ограничивающая управленческую приспособляемость (возможна их коррекция во временном интервале 3-5 лет);
· целесообразность введения индикаторов, учитывающих собственно процесс предоставления государственной услуги, особенно инновационный процесс;
· определение целей и функций бюджетного процесса, построенного на принципах БОР, особенно на уровне субфедеральных бюджетов;
· усиление системы планирования, контроля и оценки деятельности органов государственной власти и городского самоуправления через использование показателей качества, эффективности и результативности, сформулированных в программах деятельности в рамках БОР;
· длительность процесса становления и развития инструментов БОР, в том числе и на национальном экономическом пространстве.
Следует отметить, что каждая страна привносит в процессы бюджетирования по результатам свои новации в сфере радикальности реформирования и его глубины. Данное явление, с нашей точки зрения, закономерно, поскольку целевые установки, существующие в практической деятельности стран, состоят во внедрении и развитии методов и принципов бюджетирования по результатам и являются едиными для всех, в то время как способы их достижения (инструментарий бюджетирования) могут быть различными, что объясняется комплексностью бюджетирования по результатам, его «открытостью» и способностью эволюционировать. При разнообразии форм реализации бюджетирования по результатам дискуссионной остается проблема интеграции принятия решений по расходованию бюджетных ассигнований с достигнутыми результатами, именно в этом направлении прослеживается модернизация управления бюджетным процессом.
Ключевая идея бюджетирования по результатам – интеграция бюджетных ассигнований с результатами деятельности субъектов бюджетного планирования, эта идея может быть реализована и реализуется в практике на основе ряда определенных форм, идентифицированных ОЭСР (табл. 3)[9].
Таблица 3
Формы реализации бюджетирования по результатам в классификации ОЭСР [10]
| Форма реализации | Содержание конкретной формы |
| Презентационное бюджетирование | Информация по результатам лишь добавляется в документы по бюджету для презентационных целей, тогда как в принятии решений она не играет ключевой роли, и даже может быть не предназначена для этого. Страна применения данного формата реализации бюджетирования по результатам – США, сегодня и Россия (хотя целевые ориентиры концепции предусматривают отнесение ее к разряду стран второго уровня, но практика внедрения бюджетирования пока определяет ее принадлежность к данной форме, хотя процесс развития бюджетирования сегодня находится в стадии становления. Так, в рамках административной реформы продолжается работа по разработке мониторингов качества предоставления государственных услуг (разработан даже интегрированный показатель качества предоставления этих услуг как инструмент принятия управленческих решений в государственной сфере)[11]. |
| Бюджетирование с учетом результатов | Суммы бюджетных ассигнований косвенным образом связаны с предполагаемыми результатами их реализации, либо с полученными ранее результатами. Таким образом, информация о результатах является важной, но не определяющей при принятии решений о выделении бюджетных средств. В данном случае наряду с информацией о результатах используется и другая информация. Наибольшее распространение этот вариант получил в Австралии, начиная с 1980 года |
| Бюджетирование, напрямую основанное на результатах | Наиболее продвинутая форма бюджетирования, применяемая бизнесом. При этой форме сумма бюджетных ассигнований напрямую зависит от достигнутых результатов, т.е. процесс принятия решений по бюджетным ассигнованиям предопределяет дальнейшее финансовое обеспечение деятельности субъекта бюджетного планирования. Эта форма является в мировой практике наименее распространенной, спектр ее деятельности касается только отдельных секторов. Наибольшее распространение эта форма получила в Новой Зеландии[12]. |
Практика становления рассмотренных форм бюджетирования по результатам демонстрирует следующий спектр распространения этого процесса и его ключевые идеи:
· в ХХ1 веке большинство стран ОЭСР обладают опытом измерения результатов по государственным программам общей длительностью 5 лет, а 40% участниц ОЭСР – длительностью более 10 лет (точкой отсчета брался 1999-2000 гг.). Одновременно исследование ОЭСР показало, что 75% опрошенных респондентов из стран ОЭСР регулярно включают информацию об ожидаемых результатах деятельности в свою бюджетную документацию. По мнению ОЭСР, «с начала 1990-х почти все страны – члены ОЭСР работали над улучшением качества общественных расходов, делая акцент на результатах в своих системах управления и бюджетирования» (OECD, 2002, с. 2);
· из 411 субнациональных органов власти в СШАоколо 1/3 используют индикаторы результативности деятельности, по крайней мере, наначальных стадиях формирования бюджета[13];
· почти три четверти стран-участниц при оценке результативности включают нефинансовые показатели при составлении бюджетов наряду с финансовыми в целях учета качественных индикаторов предоставляемых государственных услуг;
· попытки прямой увязки результативности с расходованием бюджетных средств на протяжении более чем полвека вызывали постоянные значительные сложности во многих странах. На практике непосредственной связи бюджетных ассигнований с показателями результативности в основном не наблюдается[14]. Это объясняется процессом высокого уровня информационности организационных процедур на всех стадиях бюджетного процесса и процессами непродолжительного временного становления бюджетирования по результатам. Так, процесс обеспечения высокого уровня информационности требует значительного увеличения нагрузки по составлению документов по планированию и отчетности, ведомства «утопают» в количестве формальных бумаг. Именно этим явлением объясняется отказ США от формата нулевого бюджета, этот отказ сегодня МВФ трактует как ошибочный, но рекомендует использовать его не на годичном, а среднесрочном интервале.
Таким образом, процесс становления и развития БОР в России является обоснованным явлением современности. При этом внедрение новых подходов к бюджетированию рассматривается неотъемлемым элементом реформирования системы управления общественным сектором, направленного на распространение управленческих бизнес-технологий на деятельность государственного аппарата и направленного на повышения эффективности бюджетных расходов. В настоящее время является наиболее актуальной в стране. Требование эффективного расходования бюджетных средств закреплено в Бюджетном кодексе РФ (ст. 34 «Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств»), правительственных программах по повышению эффективности, в разрабатываемых методиках измерения эффективности во всех сферах и направлениях государственного присутствия в экономике.
При обосновании развития БОР, процесс становления уже состоялся (становление осуществлялось и в процессе бюджетной, и в процессе административной реформы, что подчеркивает его значение для реализации экономической политики на макро- уровне), необходимо рассмотреть параметры успешности его развития, поскольку российский вариант БОР является развитием концепции бюджетирования по результатам. Возвращаясь к работе Осборна и Габлера, необходимо отметить, что именно они раскрыли условия успешной реализации и развития бюджетирования по результатам, являющиеся своеобразным прологом развития этой концепции. «Для успеха проводимых преобразований особо важным считается переход к измерению результативности деятельности, поскольку:
1. Можно реализовать только то, что можно измерить.
2. Если вы не измеряете результаты, вы не можете отделить успех от неудачи.
3. Если вы не можете определить, что такое успех, вы не можете его поощрить.
4. Если вы не можете поощрить успех, вполне вероятно, что вы поощряете неудачу.
5. Если вы не можете определить, что такое успех, вы не можете извлечь из него уроки.
6. Если вы не можете выявить неудачу, вы не можете ее исправить.
7. Если вы не можете продемонстрировать результаты, вы не добьетесь общественной поддержки»[15].
Рассматривая эти условия применительно к модели БОР можно сделать следующие выводы:
· измерение результативности - целевая установка концепции и стратегии развития БОР, спектр действия которой должен стать элементом всех этапов бюджетного процесса, что соответствует нормативным документам формирования БОР в России;
· измерение результативности – важнейший элемент управления государственным сектором, который затрагивает процессы организации, планирования, стимулирования и контроля, при этом система стимулирования должна быть ведущим компонентом, т.е. прежде всего она должна быть связана с достижением плановых результатов. В данном направлении в российском нормативном поле также наблюдается определенные изменения, например, совершенствование системы оплаты труда в государственном секторе, (осуществляется переход на систему оплаты труда, связанную с результатами деятельности ведомств, учреждений);
· измерение результативности – путь к формированию открытости бюджета и его проектировок, а, следовательно, возможности его развития и повышения эффективности его составных элементов на всех стадиях бюджетного процесса;
· измерение результативности – в современных условиях единственный путь обеспечения роста эффективности бюджетных расходов;
· измерение результативности не только финансово-экономическое, но и политическое кредо государственного управления, следовательно, для его реализации необходима политическая воля и единение правительственных и общественных сил.
Рассмотрим некоторые особенности и ценности российской модели БОР.
Систему управления результатами на всех стадиях бюджетного процесса, рассматриваемую в рамках стратегического развития, можно представить следующим образом (рис. 1).
На рисунке видно, что система включает четыре фазы (стратегическое планирование, составление и рассмотрение бюджета, исполнение бюджета, контроль и мониторинг исполнения бюджета). При этом мониторинг является сквозным элементом данной системы и используется на всех фазах, но ведущая его роль должна проявиться на стадии контроля. При стратегическом планировании деятельности, предопределенном программно-целевым методом формирования бюджета, разрабатываются показатели, позволяющие определить результаты и эффективность, которые ожидаются через 3–5 лет, и другие показатели, которые непосредственно связаны с разработкой бюджета на очередной год (программная и непрограммная его части).
Таким образом, следует отметить, что БОР - это иная парадигма управления бюджетным процессом, предполагающая фундаментальные изменения подходов ко всем компонентам системы управления: планированию, целеполаганию, контролю и оценке деятельности, мотивации персонала и т.д. Одновременно БОР рассматривается как парадигма управления бюджетным процессом, предусматривающая радикальные изменения подходов собственно к структуре бюджетного процесса, т.е. процессам составления, рассмотрения, исполнения и контроля бюджетов всех уровней. Отсутствие подобного понимания может привести к тому, что БОР будет реализовываться как формальный проект. При таком подходе может быть потерян весь потенциал совершенствования деятельности органов власти и повышения эффективности их работы.
Методологическое оформление модели БОР воплощено на уровне федерации рядом нормативно-правовых документов, к которым относятся:
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ17.07.1998)-действующая редакция.
2. Концепция реформирования бюджетного процесса, Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, и Положение о мерах по повышению результативности бюджетных расходов (утвержденные постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. №249).
3. Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ (утверждено постановлением Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. №239).
4. Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006-2008 гг. (письмо Министерства финансов РФ от 27 июня 2005 г. №02-АЛ/2008).
5. Концепция Административной реформы на 2006-2008 гг. - Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р.
6. Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 №1101-р.
7. Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
8. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
9. Методические рекомендации по составлению обоснований бюджетных ассигнований главных распорядителей средств федерального бюджета на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов. – Приложение №3 к письму Министерства финансов Российской Федерации от 1 октября 2009 года № 02-09-01/4670.
Процесс становления нормативно-правовой базы еще не завершен.
Ключевыми доминантами методологии, воплощенной в указанных нормативно-правовых актах являются:
· переход от управления бюджетными ресурсами на управление результатами (Концепция реформирования бюджетного процесса) и развитие модели управления результатами (Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах). Эти нормативные акты обуславливает эволюционное развитие модели БОР в направлении повышения эффективности бюджетных расходов и повышении ответственности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств за результативностью деятельности, имеющей логическое завершение - рост эффективности бюджетных расходов;
· переход к программно-целевому методу как инструменту бюджетного управления, обеспечивающему процесс управления эффективностью. Выбор этого метода обусловлен прежде всего его особенностями и преимуществами, позволяющими осуществлять полный цикл управленческого процесса – от постановки задач планирования до оценки результата и эффективности произведенных бюджетных расходов. Кроме того, программы содержат в себе механизм мониторинга, оценки, контроля и принятия решений. Преимущества программно-целевого метода определили его в качестве главного компонента модели бюджетирования, ориентированного на результат
· раскрытие содержательного и функционального аппарата БОР как инструмента повышения эффективности бюджетных расходов (преемственность бюджетной и административной реформы и программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов);
· реструктуризация бюджетной сети и обоснование взаимосвязи роста эффективности бюджетных расходов с совершенствованием правового положения государственных и муниципальных учреждений. При этом программа Правительства Российской Федерации № 1001-р рассматривается как синтезирующий инструмент развития результативности управления бюджетным процессом, поскольку конкретизирует пути развития БОР, обуславливающие рост эффективности бюджетных расходов (в частности в ее рамках совершенствуется механизм программно-целевого управления, формируется новая парадигма финансового контроля и т.д.)
Совершенствование механизма программно-целевого управления связано с преимуществами программ как инструмента управления, которые выражены в следующем:
1. Программа обеспечивает одновременное решение целого комплекса взаимосвязанных, взаимодополняемых и приоритетных для настоящего периода задач:
— планирование целей, задач и показателей (индикаторов) ожидаемых непосредственных и конечных результатов деятельности субъектов бюджетного планирования;
— расчет потребности ресурсов для каждого мероприятия программы в отдельности, для комплекса мероприятий по этапам реализации и в целом по программе на весь срок ее функционирования и развития;
— планирование деятельности исполнителей мероприятий в рамках программных задач и составление баланса ресурсов в системе стратегических целей и тактических действий по реализации соответствующей программы;
— планирование ресурсов из различных источников (бюджетных, внебюджетных) в формате аналогичных программных целей.
2. Программа содержит механизм мониторинга, осуществляемый на основе специально разработанной системы индикаторов оценки результативности и эффективности бюджетных расходов.
3. Программа предоставляет возможность планировать государственный и муниципальный заказ и задания на средне- и долгосрочную перспективу с детализацией в бюджетном периоде.
4. Программа является доступным и понятным информационным ресурсом, который позволяет оценить расходы бюджета в конкретных результатах, получаемых за счет этих расходов.
Программу целесообразно рассматривать как инструмент управления развитием, поскольку она обеспечивает реализацию всех компонентов процесса управления, а именно: целеполагание; планирование деятельности и ресурсов; прогнозирование результатов; финансовое обеспечение деятельности; мониторинг; учет и контроль; корректировку с учетом факторов влияния; нормативно-правовое и методическое обеспечение; информационное сопровождение процесса управления, достигаемых результатов[16].
Итак, программно-целевой метод, являясь важнейшим компонентом методологии БОР, позволяет прежде всего интегрировать все составные элементы содержательного потенциала бюджетирования по результату и превращается в основу реализации и развития теоретической и практической модели бюджетирования.
Завершая анализ методологического обоснования БОР, можно констатировать, что методологический инструментарий на уровне федерации в России обладает такими свойствами как преемственность и эволюционное совершенствование. Это позволяет рассматривать БОР как динамичную концепцию, способную к совершенствованию и восприятию положительных инициатив в процессе становления и развития. При этом ключевым элементов БОР становится рост эффективности деятельности субъектов бюджетного планирования, являющейся развитием оценки результативности. В соответствии с методическими рекомендациями по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования в оценку результативности предлагается введение мониторинга по:
- экономической эффективности, определяемой соотношением непосредственных результатов деятельности с затратами на их достижение;
- общественной эффективности, определяемой соотношением показателя конечного и непосредственного результата;
- общественно-экономической эффективности, определяемой соотношением конечных результатов деятельности с затратами на их достижение.
При выявлении расхождений между плановыми и фактическими показателями результативности и эффективности должен быть проведен анализ факторов, повлиявших на данное расхождение, как поддающихся, так и не поддающихся влиянию субъекта бюджетного планирования. По результатам данного анализа может быть обосновано изменение целей, тактических задач, значения и состава показателей, прекращение либо инициирование бюджетных программ, а также изменение расходов по сравнению с предыдущими периодами.
Для реализации целей обеспечения роста эффективности деятельности в соответствии с программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов при сохранении предыдущего и последующего контроля вводятся новые формы государственного финансового контроля - три взаимосвязанные и взаимодополняемые формы бюджетного аудита (табл. 4), позволяющие рассматривать эффективность как синтез всех этапов бюджетного процесса.
Таблица 4