Природа местного самоуправления предопределена основными особенностями самоуправления вообще. Самоуправление представляет собой такую форму социального регулирования, при которой субъект управляет своими собственными делами, действует на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоконтроля. При первом приближении самоуправление может быть понято в соответствии с буквальным смыслом слова как такая организация жизнедеятельности какой-либо системы, когда эта жизнедеятельность регулируется и направляется ее собственными внутренними силами, входящей в ее структуру собственной управляющей подсистемой, а не внешними по отношению к данной структуре системами. [9, с. 13]
Понятие местного самоуправления в современной правовой науке не имеет четкого, однозначно принятого всеми учеными определения. Так, И. В. Выдрин и А. Н. Кокотов понимают под местным самоуправлением «процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, основанный на следующих принципах: разумное сочетание представительских институтов и институтов непосредственной демократии; предоставление всем субъектам территориальных сообществ жителей широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов; политико-правовая привязанность органов местного самоуправления к коренным запросам жителей. [12]
Г. Н. Чеботарев считает, что «местное самоуправление — это одна из форм народовластия, позволяющая населению местных территориальных сообществ через выборные и иные органы местного самоуправления, а также непосредственно путем выборов, местных референдумов и иных форм прямого волеизъявления самостоятельно и под свою ответственность в рамках Конституции РФ, законодательства РФ и ее субъектов решать вопросы местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». [14]
Большинство ученых строят свои рассуждения на основании ст. 3 Конституции, в которой сказано, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, либо через органы государственной власти, либо через органы местного самоуправления, и ст. 12 Конституции, которая устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. [1]
Местное самоуправление, как одна из основ конституционного строя, является основополагающим принципом организации и осуществления власти в обществе и государстве, наряду с другими принципами определяющим систему демократического управления в нашей стране. Оно представляет собой специфический уровень власти, который, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, с другой — наиболее полно учитывает интересы населения.
К механизмам осуществления функций общественного мнения можно отнести те механизмы, с помощью которых общественное мнение доводит свою волю до правительства. Эти механизмы можно разделить на группы, что представлено на рисунке 1.
| Механизмы воздействия общественного мнения |
| Прямые |
| Косвенные |
| ¾ Представительные органы ¾ Общенациональные собрания ¾ СМИ ¾ Социологические институты ¾ Оппозиционные партии, которые концентрируют в себе общественное мнение |
| ¾ Забастовки ¾ Демонстрации ¾ Манифестации ¾ Бунты ¾ Революции |
Рисунок 1 – Механизм воздействия общественного мнения на органы власти
Косвенные механизмы – это такие способы функционирования общественного мнения, которые передают его волю до правительства или индивидов.
В зависимости от политических условий, в которых функционирует общественное мнение, эти механизмы могут выполнять роль выразителя воли общественного мнения.
К прямым механизмам влияния общественного мнения относят такие действия, при которых общественное мнение выражает свою волю напрямую, взаимодействуя с политической властью.
Федеральный закон №131 - ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает в п.2 ст.1 следующее определение: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» [4]
Содержание местного самоуправления составляют вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности муниципальных образований, отнесенные к таковым уставами муниципальных образований в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации. Таким образом, вопросы местного значения - это совокупность дел, во-первых, нацеленных на обеспечение нормальной жизнедеятельности низовых территориальных коллективов, и, во-вторых, решаемых самостоятельно этими коллективами или предрасположенных к такому решению.
Субъектом местного самоуправления является население, проживающее на территории соответствующего муниципального образования и реализующее свое право осуществления местного самоуправления. В качестве инструмента взаимодействия с местной властью субъект местного самоуправления использует общественное мнение. Оно в системе местного самоуправления выполняет различные функции, которые были описаны выше. Благодаря проявлению этих функций общественного мнения его роль в социальном управлении велика.
Немаловажную роль играет еще один нормативно-правовой акт: Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации". Он устанавливает правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.
Согласно ст. 3 ФЗ № 212 граждане Российской Федерации (далее также - граждане) вправе участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Участие гражданина в осуществлении общественного контроля является добровольным. [5]
Граждане участвуют в осуществлении общественного контроля в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов.
Под общественным контролем в настоящем Федеральном законе понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.
Целями общественного контроля являются:
1) обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;
2) обеспечение учета общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций при принятии решений органами государственной власти;
3) общественная оценка деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций. [5]
Общественное мнение, относимое к классу сложных социальных объектов, выступает социальным институтом и реализует функцию социального контроля.
Как любое явление окружающей нас действительности общественное мнение по тем или иным вопросам муниципалитета проходит различные стадии - оно рождается, достигает определенной зрелости и умирает или реализует себя в конкретных проявлениях жизни.
В последнее время внимание органов местного самоуправления к общественному мнению значительно усилилось. И это вполне объяснимо. Стремление действовать в соответствии с общественными интересами и нравственными нормами вызывает у исполнительной и представительной власти потребность в четких ориентирах. Их и призвано дать общественное мнение, характеризующее настроение людей, их отношение к постоянно меняющейся политической, экономической, социальной ситуации, к тем или иным законопроектам и законам.
Действительно, общественное мнение сегодня играет особую роль в социальном управлении. И мэры городов, главы районных администраций стремятся использовать его силу и значение в своей деятельности. В опоре на общественное мнение многие из них видят путь к эффективному муниципальному управлению. Объяснение этому, на наш взгляд, в том, что общественное мнение в условиях местного самоуправления, во-первых, выполняет важные социальные, политические функции во всех сферах общественной жизни; во-вторых, своеобразным способом отражает и выражает социальные требования и интересы различных слоев населения; в-третьих, выступает показателем степени развития общественного и массового сознания, настроений и отношения населения к различным факторам и событиям; в-четвертых, является одним из важнейших каналов получения обобщенной и конкретной социальной информации. [9, с. 57]
Таким образом, общественное мнение можно рассматривать как элемент управления - обратную связь, придающую местному самоуправлению системные признаки: устойчивость, автономность, целеориентированность, высокую интегративную способность.
Важным средством анализа и оценки институциональной эффективности социального управления в муниципальном образовании выступает общественное мнение. Будучи совокупностью свободно выраженных суждений, взглядов, позиций, точек зрения множества людей, общественное мнение характеризует управление как бы в «снятом» виде, в отраженном и преломленном через сознание и волю людей. Степень удовлетворенности населения различными направлениями деятельности местной администрации является важнейшим показателем институциональной эффективности муниципального управления.
Существует несколько причин отказа граждан от участия в публичном самоуправлении:
1. Социальная причина. Муниципальные интересы не превалируют в шкале ценностей многих категорий граждан. Семьям, не имеющим детей школьного возраста, не интересны проблемы муниципальных школ, не имеющим автомобилей - задачи обустройства дорог и т. д.
2. Социально-экономическая причина. Она состоит в том, что реальная роль института местного самоуправления в системе государственной политики сводится к уравнительному распределению государственных ресурсов для дотирования социально не самодостаточного населения.
3. Политико-правовая причина состоит в дефиците властных полномочий у органов местного самоуправления. В современном государстве статус местного самоуправления должен основываться на нахождении баланса между такими ценностями, как децентрализация публичной власти и единый правовой статус личности.
4. Конституционно-правовая причина заключается в недостаточно высоком качестве технологии участия граждан в местном самоуправлении, т.е. в несовершенстве инструментов непосредственной демократии.
Таким образом, изучив механизмы взаимодействия общественного мнения и местного самоуправления, перейдем к изучению методов такого взаимодействия и влияния общественного мнения на органы власти.