Совершенствование системы социальной политики на локальном уровне

Проблема повышения эффективности использования средств муниципального бюджетов, выделяемых на образовательную сферу, является достаточно актуальной в настоящее время. По отдельным муниципалитетам доля расходов по разделу «Образование» превышает 50% совокупных бюджетных затрат.Величина расходов на образование зависит от стоимости обучения в рамках государственного стандарта. Таким образом, возникает потребность в определении стандартной нормы, гарантированной государством образовательной услуги, финансирование которой должно осуществляться преимущественно за счет средств регионального и муниципального бюджетов, и дополнительных расходов, которые возникают в связи с диверсификацией образовательной услуги. Достаточно перспективным и экономически эффективным является внедрение в практику метода подушевого бюджетного финансирования, имеющего под собой определенные правовые основания. Так, статья 41 Закона «Об образовании» устанавливает, что «финансирование образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ, муниципальных образовательных учреждений, осуществляется на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта РФ. Данные нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе». Практика бюджетного муниципального планирования показала, что муниципалитеты применяют большое число отраслевых норм, ведущих к существенному удорожанию бюджетной образовательной услуги. Это, например, нормы, разрешающие делить классы, создавать компенсирующие классы для детей с недостатками в развитии, разрешающие вводить дополнительные штатные единицы, доплаты и т.п. Однако все эти нормы отраслевого федерального законодательства не носят обязательного характера и могут быть использованы при наличии финансовых возможностей. Сущность такого метода бюджетного планирования может быть охарактеризована как «затратный». В муниципальных образованиях разрабатываются и утверждаются Методики формирования нормативов бюджетного финансирования для общеобразовательных учреждений; дошкольных образовательных учреждений; учреждений дополнительного образования детей; детских домов, школ-интернатов всех видов для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Данная практика может быть охарактеризована как большой шаг вперед в реализации принципов нормативного финансирования образовательной услуги. Однако указанные методики имеют ряд недостатков, в частности: в основе методики расчета нормативов подушевого бюджетного финансирования для общеобразовательных учреждений (школ) лежит алгоритм расчета нормативов подушевого бюджетного финансирования, позволяющий рассчитывать соответствующий усредненный норматив и распределять между муниципальными образованиями финансовые ресурсы регионального бюджета, передаваемые им в виде субвенций, в процессе реализации возложенных на региональный бюджет полномочий в соответствии с п.6 ст.29 Закона РФ «Об образовании». Региональная методика не отвечает на вопрос, каким образом муниципалитету осуществлять распределение полученных в виде субвенций финансовых ресурсов между общеобразовательными учреждениями. Финансовым органам муниципального образования рекомендовано лишь разработать собственные методики распределения денежных средств, основывающиеся на принципах подушевого финансирования. Методика дает ответ лишь на вопрос, каким образом рассчитать норматив подушевого бюджетного финансирования по фонду оплаты труда, оставляя за пределами рассмотрение вопроса о формировании соответствующего норматива по фонду материального обеспечения, в состав которого включаются расходы на обеспечение учебного процесса канцелярскими принадлежностями; материалами и предметами для текущих хозяйственных целей; на приобретение учебно-наглядных пособий и учебной литературы. Анализируя рамки правового регулирования, определяющие возможность разрешения возникших проблемных ситуаций, можно прийти к выводу, что действующее отраслевое законодательство существенным образом не ограничивает субъекта как регионального, так и муниципального нормотворчества в выборе способов эффективного преодоления затруднений, имеющих в своей основе экономическую природу. Так, статья 8 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относит «определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации». Толкование указанной нормы бюджетного законодательства раскрывает потенциальную возможность органов государственной власти субъекта РФ разработать и принять обязательные для исполнения муниципальными органами управления методики расчета нормативов подушевого бюджетного финансирования, определяющие общие методологические принципы и порядок распределения финансовых ресурсов между конкретными образовательными учреждениями, находящимися на территории соответствующего муниципалитета. Закрепление указанного полномочия за субъектом РФ представляется весьма оправданным, так как определение порядка распределения средств регионального бюджета, переданных муниципалитетам в виде субвенций на обеспечение образовательного процесса, логично отнести к компетенции субъекта РФ как изначального собственника указанных финансовых ресурсов.Перспективным направлением совершенствования практики бюджетного планирования в сфере образования является внедрение на муниципальном уровне системы бюджетирования, ориентированного на результат (далее - БОР), экономическая сущность которого может быть выражена формулой: «каждый бюджетный рубль должен давать социально-экономическую отдачу». Бюджетирование, ориентированное на результат, является механизмом повышения эффективности социально-экономической политики муниципального образования посредством оптимизации структуры муниципальных расходов и результатов использования бюджетных средств. Оно подразумевает реформирование бюджетного процесса, заключающееся в поэтапной замене затратного метода планирования и исполнения бюджета более прогрессивным методом, при котором планирование, выделение и расходование бюджетных средств обосновывается конечными социально-экономическими результатами предоставления бюджетных услуг, и внедряется с целью приведения процесса планирования муниципального бюджета в соответствие с основными принципами бюджетной реформы РФ. В настоящее время при планировании расходной части образовательного бюджета основная часть расходов бюджета осуществляется без тесной увязки с приоритетами образовательной политики, проводимой органами местного самоуправления на среднесрочную перспективу; при подготовке проекта бюджета в заявках, поступающих от главных распорядителей бюджетных средств в финансовые органы, потребности в финансировании основываются, как правило, на корректировке объемов бюджетных средств, выделенных в предыдущем году, а не на количественно измеримых, социально значимых, фактических и ожидаемых результатах расходования средств местного бюджета. Внедрение системы БОР позволит повысить эффективность муниципальных расходов на образование за счет их концентрации на наиболее важных для муниципального образования направлениях. Распределение бюджетных средств должно ставиться в зависимость от достижения показателей социально-экономической результативности, формируемых для каждого образовательного учреждения индивидуально. Анализируя законодательную основу для внедрения в практику системы БОР на уровне муниципального образования, следует отметить, что в соответствии со статьей 9 Бюджетного кодекса РФ к числу бюджетных полномочий органов местного самоуправления относится «установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования», а также «установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета». Закрепление диспозитивного порядка реализации указанных полномочий муниципалитетами на уровне федерального законодательства делает возможным внедрение в практику механизма БОР при планировании бюджета органами местного самоуправления в целях повышения социально-экономической эффективности бюджетных расходов на образование и формирования дополнительных рычагов административного воздействия на руководителей образовательных учреждений посредством закрепления за ними ответственности за достижение вмененных на основе выданных бюджетных заданий показателей результативности деятельности образовательного учреждения. Обозначенный перспективный участок деятельности органов местного самоуправления представляет собой новое и достаточно интересное, с точки зрения увязки с повышением социально-экономической эффективности образовательной отрасли, направление локального нормотворчества.