УДК 321.01
Современные проблемы Российского Федерализма
Зибарев М. В., 2018
Старший преподаватель кафедры экономики,Орский гуманитарно-технологический институт (филиал) федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Оренбургский государственный университет»
Аннотация: в статье рассмотрены развитие федеративных отношений в современной России, проблемы отношений между Федеральным центром и регионами, а также дилемма политического устройства нашего государства.
Ключевые слова: Федерация, Президент России, главы субъектов Федерации, дилемма власти.
Zibarev M.V.
Senior lecturer of Economics Department
Orsk humanitarian and technological Institute (branch) of OSU
Modern problems of Russian Federalism
Summary: The article deals with the development of Federal relations in modern Russia, the problems of relations between the Federal center and the regions, as well as the dilemma of the political structure of our state.
Key words: Federation, President of Russia, heads of subjects of Federation, power dilemma.
С момента становления Российской Федерации после распада Советского Союза прошло более четверти века. Но за такой небольшой срок с точки исторического развития государства Российская Федерация претерпела значительные изменения. После ельцинского «берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить» Россия встала перед угрозой полного развала.
Но следовало бы заметить, что 26 апреля 1990 года в СССР был принят закон «О разграничении полномочий между СССР и субъектами федерации», который уравнял в правах автономные и союзные республики. Этот закон закономерно был воспринят Ельциным и его соратниками как покушение на территориальную целостность России, поскольку 16 автономий становились независимыми от РСФСР. Эта знаменитая фраза Ельцина о суверенитете помогла не допустить развала государства, сохранить целостность и суверенитет России, спасти ее от надвигавшейся катастрофы. Таким образом Российскую Федерацию удалось сохранить в качестве целостного федеративного государства [8].
Однако угроза распада Федерации сохранялась. Задачей следующего политического лидера В. Путина было не допустить негативного сценария развития ситуации, следствием чего была выстроена так называемая вертикаль власти. Этому способствовали уже выстроенные в 90-е годы экономические институты и высокие цены на энергоносители в «нулевые» годы [3].
Для повышения управляемости субъектами Федерации в 2004 году были отменены прямые выборы губернаторов. Поводом и/или причиной послужил теракт в городе Беслан 1 сентября 2004 года [12].
Через две недели после теракта В. Путин заявил, что «в целях обеспечения единства государственной власти и последовательного развития федерализма необходимо совместное участие федерации и ее субъектов в формировании исполнительных органов власти в территориях России. И в этой связи полагаю, что высшие должностные лица субъектов Российской Федерации должны избираться законодательными собраниями территорий по представлению главы государства» [4]. На практике это вылилось фактически в назначение губернаторов Президентом.
Постепенное движение в сторону возврата выборов началось в 2011 году, но созданный муниципальный фильтр не позволял выдвигаться одиозным кандидатам. Таким образом, в Российской Федерации установились «полувыборы» глав субъектов Федерации.
Однако следует заметить, что качество назначения губернаторов страдает изъянами. За полтора десятка лет были арестованы за коррупцию десять губернаторов: Никита Белых (Кировская область), Николай Денин (Брянская область), Василий Юрченко (Новосибирская область), Вячеслав Дудка (Тульская область), Леонид Коротков (Амурская область), Александр Тишанин (Иркутская область), Алексей Баринов (Ненецкий округ), Михаил Машковцев (Камчатка), Нелидов Андрей (Карелия) [11].
Наиболее громкими были задержания губернатора Сахалина и Коми. Так губернатор Сахалина Харашавин был пойман за коррупцию в крупных масштабах в 2015 году. Суд признал экс-главу региона виновным в получении взяток и легализации преступных доходов [5].
Следующим в том же году был арестован губернатор Коми Вячеслав Гайзер. Впервые в истории России губернатор объявлен руководителем преступного сообщества. В организованную преступную группу главы Коми, по версии следствия, входили, среди прочих, вице-губернатор, спикер Госсовета и член Совета Федерации [7].
Есть изъяны и морального плана. Так, назначенный в 2016 году самый молодой временно исполняющий обязанности губернатора Калининградской области А. Алиханов оказался, мягко сказать, не очень вежливым с корреспондентом местной газеты. 20 октября 2017 года уже в должности губернатора, на пресс-конференции для СМИ после совещания Правительства Калининградской области, на котором рассматривался проект бюджета региона на 2018 год, на вопрос журналиста интернет-портала Калининградской области и города Калининграда «Новый Калининград.Ru» Оксаны Майтаковой, восстановит ли Правительство Калининградской области семьям с детьми компенсации расходов на детский сад (которые были отменены в конце 2016 года), губернатор Алиханов ответил: «Нет». На уточняющий вопрос «почему», прозвучал ответ: «По кочану». Журналист продолжила: «Это серьёзный вопрос!». «Это серьёзный ответ», — парировал губернатор. Надо сказать, что впоследствии молодой губернатор извинился [13]. Такое нелестное поведение молодого губернатора можно объяснить отсутствием политической конкуренции и патронажем Кремля.
В конце концов, в стране сложилась такая ситуация, когда весь губернаторский корпус стал зависим от федеральной власти, а именно от президента России В. Путина. Это и называется вертикалью власти. Особенно ярко отрицательный феномен вертикали власти проявился в марте 2018 года в Кемерово, когда в результате трагедии – пожара в торгово-развлекательном комплексе «Зимняя вишня» – погибло много детей и взрослых. Губернатор Алан Тулеев извинялся перед В. Путинным, а не перед народом, что является крайне аморальным поступком [2].
Выводы напрашиваются сами собой: если бы А. Тулеев был бы выбран прямым голосование народом, то извиняться ему в первую очередь пришлось бы перед народом и потом сложить властные полномочия.
Таким образом, положительные стороны вертикали власти, связанные с укреплением Российской Федерации, со временем стали уступать отрицательным явлениям. Серьезные проблемы вертикали власти проявились впоследствии. В 2012 году и в последующие годы стали возникать региональные кризисы, выраженные в дефицитах местных бюджетов. По словам президента В. Путина задолженность субъектов РФ в 2016 году составила более двух триллионов рублей [18].
Председатель Совета Федерации В. Матвиенко заявила, что долги регионов непрерывно нарастали несколько лет подряд. В 2015 году долг увеличился в 65 регионах (это 76 % от общего числа субъектов РФ, – уточнение автора), в некоторых субъектах он вырос в разы [17].
Следует заметить, что вопросы совершенствования государственной региональной политики традиционно находятся в центре внимания Совета Федерации, но почему-то этот государственный орган своевременно не среагировал на негативные явления в регионах. Возникает вопрос, вертикаль власти дала сбой? И только через 5 лет Президент В. Путин поручил правительству Российской Федерации до 1 ноября 2017 года предоставить доклад по программе реструктуризации задолженности регионов [6].
Правительство Д. Медведева эту программу реструктуризации долгов в регионах подготовило. В новостях по федеральным каналам это подавалось как успешное достижение, ведь останутся средства на развитие регионов! Все регионы после реструктуризации должны будут ежегодно вносить платежи в течение семи лет в погашение накопленной задолженности. Так, в 2018-2019 годах платеж составит 5% от накопленной на 1 января 2018 года задолженности. В следующие годы по нарастающей: в 2020 году – 10%; в 2021–2024 годах – 20% [6].
Основными причинами возникновения массовых дефицитов в регионах страны начиная с декабря 2012 года является замедление российской экономики (это привело к сокращению доходов бюджетов регионов) и выполнение майских указов Президента В. Путина по повышению заработной платы бюджетникам. Регионы надорвались при выполнении майских указов, считает Наталья Зубаревич − профессор кафедры экономической и социальной географии МГУ, директор региональной программы Независимого института социальной политики [15].
Идея о повышении зарплаты бюджетникам была плохо просчитана: если перестали расти доходы, то неоткуда взять деньги на дополнительные расходы, заявляет Наталья Зубаревич. По данным Центра развития Высшей школы экономики, расходы на «майские указы» на 70-80% легли на бюджеты регионов и только 20-30% в виде трансфертов добавил федеральный бюджет. Судя по тому, как с 2013 года регионы начали наращивать заимствования, тяжесть указов была неподъемной [10].
Возникает закономерный вопрос, почему регионы взялись выполнять неподъемные указы? Наталья Зубаревич говорит, что «степень свободы губернатора и команды губернатора невелика, потому что он должен отчитываться и по субсидиям на дорожное строительство, и по указам о переселении из ветхого аварийного жилья и т. д. За все это бьют по голове, поэтому и пошли брать долги, потому что так проще: тебя по долгам спросят через год, а по указам ты завтра должен отчитаться. Вот она – система нашего управления» [15].
Не лишне будет привести несколько высказываний из дискуссии состоявшейся на федеральном канале ОТР в передаче «Прав!Да?» от 6 октября 2016 года. Старший научный сотрудник научного направления "Политическая экономия и региональное развитие" Института экономической политики им. Гайдара Сергей Жаворонков: «с восьмого года у нас идет непрерывный отток капитала, вопреки всем прогнозам правительства, он не прекращается до сих пор. У нас военно-полицейские расходы выросли сейчас с примерно 3,5 до 5 трлн. рублей и составляют пятую часть бюджета, при этом за несколько лет у нас секретная часть бюджета увеличилась с 10 до 25 процентов. Вот именно там нужно искать эти деньги, которых не хватает врачам и учителям. Именно там».
Председатель Экспертного совета Фонда поддержки научных исследований "Мастерская евразийских идей" Григорий Трофимчук: оставьте больше налогов муниципалитетов в регионах, они станут суперпрофицитными. В муниципалитетах оставили всего лишь 7,5% налогов. Иными словами, ты хоть что там ни сделаешь в своем муниципалитете, все деньги пойдут наверх. Я разговариваю с главами районов, они говорят: "Слушай, как бы ни привлекали сюда инвесторов замечательных, как бы мы ни бились за какие-то инвестиционные рейтинги, что бы ни давали предпринимателям, для того чтобы они развивали сферу услуг, промышленность, сельское хозяйство и так далее, все эти деньги уходят наверх. От нас совершенно ничего не зависит, поэтому наша основная задача и наш функционал зависит от того, насколько мы знакомы с министром финансов, насколько мы знакомы с губернатором, к которым мы можем прийти и выбить этот самый трансфер". И отношение, и эффективность регионов зависит только от статуса этого физического лица, руководителя этого региона или главы района муниципалитета, больше не из-за чего. Вот эта уродливая система межбюджетных отношений» [15].
Как видим, цепочка причинно-следственных связей выявляет системную диспропорцию отношений и мотиваций между регионами и федеральным центром. В таких условиях выполнение майских указов президента не могло не привести к массовым бюджетным кризисам. Желание губернаторов успешно отчитаться за выполнение майских указов 2012 года о повышении зарплаты бюджетникам, привело к тому, что они все как один просто пошли и взяли кредиты в банках (больше источников, по-видимому, не было) и породили бюджетные долги. С системной точки зрения майские указы В. Путина носили популистский характер и оказали «медвежью услугу» развитию регионов.
В. Матвиенко правильно считает, что нужно в целом менять систему межбюджетных отношений, то есть необходимо создавать условия для самостоятельного развития регионов, чтобы они могли не только в полном объёме исполнять свои социальные обязательства, но и развивать экономику и инфраструктуру, не залезая при этом в долги [17]. Вот только такие негативные процессы в регионах необходимо было парировать на взлете. Почему-то Председатель Совета Федерации «проморгала» такие негативные процессы, надо понимать, по политическим мотивам.
Следующим отрицательным явлением стало «огораживание» субъектов Федерации. Так, Президент В. Путин, выступая 5 апреля 2018 года на заседании Госсовета по вопросу развития конкуренции, отметил наличие негативной тенденции развития регионального протекционизма. Мотивы таких действий понятны: регионы стремятся создать благоприятные условия для местных производителей, упростить им доступ на рынок. «Мы наблюдаем такой региональный протекционизм даже у тех регионов, которые находятся в передовиках и показывают хорошие результаты развития», – заявил Президент. В регионах «создаются намеренно дискриминационные ограничения для предпринимателей из других регионов или вводятся запреты на ввоз товаров (!). Это прямо противоречит принципу единства экономического пространства страны», – отметил В. Путин [9].
В связи с этим возникает вопрос, как за 18 лет укрепления Федерализма в России могли возникнуть такие негативные явления? Причиной такого явления, скорее всего, опять является сама вертикаль власти. Каждый губернатор заинтересован в том, чтобы его регион выглядел лучше, чем все остальные. Это повышает шансы на продление его полномочий Президентом страны. Второй мотив – коррупционный. Долгое нахождение у власти способствует развитию коррупции и желанию работать для «своих». Древняя поговорка гласит: «Чем больше власти имеешь, тем больше ее хочется». Не случайно перед Президентскими выборами в марте 2018 года в России прокатился процесс «губернаторопад».
Масштабная чистка глав регионов началась в конце сентября прошлого года, вскоре после единого дня голосования 2017 года. Тогда были уволены главы 12 регионов. В качестве реальных причин увольнения СМИ называли в основном то, что губернаторы не смогли ужиться с местными элитами либо плохо справлялись со своей работой. В 2018 году “добровольно” уволились еще шесть глав регионов. Еще в пяти регионах замена губернаторского корпуса произошла во второй половине мая. В трех случаях из пяти главы регионов стали министрами нового правительства России. Точечная зачистка была проведена 28 мая в двух регионах: покинули свои должности главы Магаданской области и Якутии. С учетом последних отставок главы сменятся в 25 регионах России [1]. Это примерно треть всего корпуса.
Ничего плохого в смене властных элит в регионах нет. Вопрос в том, что новые назначенцы, хоть и пройдут через горнило голосования, будут стремиться угодить Президенту, а не народу.
Активная борьба с коррупцией породила интересный эффект. Так, финансовый 2017 год охарактеризовался тем, что многие субъекты Российской Федерации имели миллиардный профицит бюджета. Это Свердловская область (1,9), Московская область (1,2), Алтайский край (0,9), Тюменская область (0,8), Якутия (0,6) и другие по убывающей [14]. У Президента России такое явление вызвало недоумение. Но как публично объяснил В. Жириновский, стали бояться воровать на местах, поэтому и получился профицит.
В заключении хотелось бы поделиться следующими мыслями. Если внимательно понаблюдать за историческим процессом, то можно обнаружить философскую дилемму. Если позволить самостоятельно населению выбирать в регионах губернаторов, то это может привести к высоким рискам развала страны, как это было в 90-е годы; если руководить выборным процессом из центра, это, конечно, укрепит Федерацию, но снизит качество работы глав регионов.
Если оставлять больше налогов на местах в регионах, то это повысит качество жизни граждан, но ослабит Федеральный центр с вытекающими отсюда последствиями. Если большую часть консолидированных налогов аккумулировать в Федеральном бюджете, как это происходит сейчас, то это усилит Федеральный центр, но снизит качество жизни в регионах. Интересную мысль по этому вопросу как-то высказал В. Жириновский: чем больше будет забирать центр налогов, тем меньше будут воровать на местах.
О политических рисках говорит главный редактор «Независимой газеты» Константин Ремчуков, только несколько в иной плоскости: «Это «Ловушка 22» классического типа. Надо понизить роль нефтегазового сектора – значит, повысить роль несырьевого сектора. Повысить роль несырьевого – значит, дать возможность иметь деньги. Дать возможность иметь деньги – будут поддерживать политические партии – поменяется власть. Давать не будем. А цель по-прежнему ставится: слезть с нефтяной иглы» [16].
Как видим, в развитии федерализма в России существуют свои риски и угрозы, которые не позволяют в полную силу реализовать социально-экономический потенциал самой большой по размерам страны в мире с огромными природными ресурсами.