Глава 7
Участие общественности
в государственном управлении
Несмотря на существующие в современных западных обществах тенденции к фрагментации и росту индивидуализма, в то же время возрастает интерес к различным видам совместной деятельности или партнерству между правительствами, гражданами и сообществами. Такие взаимоотношения варьируются от относительно неустойчивых форм общественного консультирования до масштабных мероприятий в сфере совместного принятия решений.
В идее участия общества в управлении государством нет ничего нового, однако данная глава описывает случаи очевидно необычных мероприятий. Масштаб и сферы применения такого сотрудничества значительно расширились за последнее десятилетие или чуть более того, и произошло это по нескольким причинам.
- Развитие интернета и повсеместное распространение персональных компьютеров привело к тому, что для правительств стало дешевле и проще влиять на общественное мнение[1]. В 2006 г., когда штаб премьер-министра Великобритании запустил веб-сайт (https://petitions.pm.gov.uk/), позволяющий посетителям создавать или подписывать он-лайн петиции, одно из обращений, призывающее правительство отказаться от решения создать схему платных дорог, собрало почти 2 млн подписей.
- На нормативном уровне в последние десятилетия теоретики демократии защищали преимущества обсуждения и принятия решений с участием общественности в данном процессе по сравнению с общепринятыми формами представительной демократии. Сегодня повсеместно высказываются точки зрения о том, что принятие решений с участием общественности, когда граждане тщательно обдумывают и обсуждают политические вопросы, повышает легитимность принимаемых решений (Барбер, 1984; Эльстер, 1998; Драйзек, 2000; Бессон и Марти, 2006).
- Участие общественности и воспитание «активных граждан» являются ключевыми принципами философии «общественника» (Этциони, 1995) и политики «третьего пути» (Гидденс, 1998), которые нашли сторонников во многих левоцентристских правительствах в 1990-е гг. Считается, что они ведут к более здоровому и процветающему обществу, где права уравновешены с обязанностями.
- Возможно, самым важным моментом является то, что правительства осознали, что участие общественности в управлении государством повышает их собственные возможности формулировать и воплощать в жизнь свою стратегию. Правительства стараются более тесно сотрудничать с гражданами, чтобы быть в курсе возможных недовольств, чтобы повышать легитимность принимаемых решений и облегчить их реализацию, чтобы расширять рамки ответственности за политические действия и таким образом способствовать защите правительства от обвинений, а также чтобы расширить взаимодействие и участие в принятии политических решений (Ирвин и Стэнсбери, 2004). Очевидно, что граждане с большей вероятностью считают проводимую политику правильной, если им предоставляется возможность принять участие в ее формировании (Китинг, 2004, 159). Продвигая идеи привлечения общественности к участию в процессе управления государством, правительства осознали – или, по крайней мере, утверждают, что осознали, – что в некоторых случаях иерархическая структура управления, не подкрепленная сотрудничеством с общественностью, может быть контрпродуктивной. Вовлечение общественности в управление государством рассматривается в качестве противоядия для снижающейся легитимности государства, проявляющейся в возрастающем недоверии к политикам и снижающемся уровне участия в политической жизни.
- Наконец, управление с привлечением участия общественности поддерживается растущим убеждением в том, что централизованные формы экспертных знаний могут быть неподходящими или ненадежными, в то время как знания, приобретенные в процессе диалога и взаимодействия с гражданами или сообществами, будут более ценными (Белл, 2004б).
Данная глава исследует роль граждан и сообществ в качестве партнеров в процессе управления в государственном и местном масштабе. Мы отложим анализ управления на международном уровне до следующей главы, в основном по той причине, что такая деятельность в основном ведется скорее с участием международных ассоциаций и НПО, чем напрямую с гражданами или сообществами. Мы начнем с разграничения многих разнообразных форм участия общественности в управлении и предложим вниманию читателя конкретные примеры сотрудничества. Сторонники участия общественности в управлении утверждают, что государство должно делиться своей властью и ресурсами и передавать функции управления гражданам и сообществам. В соответствии с нашим более широким централизованно-государственным подходом к управлению мы подчеркиваем, что процессы управления включают в себя ряд связей между государством и обществом, но роль государства остается центральной.
Признавая, что существует много полезных примеров и инициатив в сфере участия общественности в процессах управления, мы подчеркиваем ограниченность данной стратегии в качестве способа управления. 3 основополагающих принципа формируют и потенциально затрудняют управление путем вовлечения общественности. Данные вопросы касаются:
- желаний и возможностей граждан и сообществ участвовать в подобных мероприятиях, особенно на постоянной основе;
- конкретно вовлекаемых в сотрудничество лиц и того, насколько представительны и легитимны такие акты сотрудничества;
- мотивов и возможностей правительства, особенно в отношении делегирования полномочий.