Мы высказали мысль, что развитие участия общества как альтернативный метод управления государством часто ограничивается нежеланием государственных чиновников делиться своей властью. Как мы можем объяснить это нежелание? Самым простым объяснением, с которым легче всего согласятся приверженцы теории общественного выбора, это то, что власть является ценным ресурсом, а самозаинтересованные политики столь же не готовы лишиться своей власти, как частный предприниматель не хочет упустить выгодную возможность. И всё же могут быть более сложные причины, по которым чиновники держатся за свою власть.
Во-первых, политики могут полагать, верно или ошибочно, что участие общественности в процессе управления требует слишком много времени, чтобы прибегать к нему в ситуациях, когда есть экономические или политические причины принимать – и делать это заметно – немедленные решения. Во время кризиса 2006 ‑ 2007 гг., связанного с нехваткой водных ресурсов в юго-восточном Квинсленде, государственное правительство изначально пообещало, а затем отменило проведение общественного референдума по поводу вторичной переработки сточных вод для потребления населением, настолько высока была срочность вопроса. Во-вторых, политики или чиновники могут полагать, что участие общественности в процессах управления нарушит или будет противоречить принятым политическим стратегиям или стандартам. Излюбленный аргумент против опросов общественного мнения в Калифорнии состоит в том, что они приводят к противоречивым решениям, которые мешают последовательному стратегическому политическому развитию. Участники опросов легко голосуют одновременно за снижение налогов и повышение расходов на социальные нужды, или за ужесточение норм по охране окружающей среды и понижение транспортного налога, если они решают данные вопросы по отдельности. В-третьих, как мы предполагаем, правительственные чиновники неохотно делятся своей властью, когда считают, что схемы участия общественности приведут к тому, что со стороны местной общественности их возглавят непредставительные высшие слои.
В-четвертых, правительства могут с нежеланием делиться своей властью, когда считают, что участие общественности вряд ли может привести к согласованному решению. Как полагает Скогстад (2003), есть границы того, что может быть решено, выяснено или согласовано в условиях участия сообщества в процессе управления. В случаях, когда на карту поставлены высокие интересы, а противодействие между группами в итоге не приводит к перевесу ни одной из сторон, переговоры и совещания не могут быть достаточными методами для разрешения противоречий. Как мы видели, зачастую существует опасность узости взглядов и неспособности создавать устойчивые связи со стратегическими планами или учитывать мнения более широких объединений государственных органов, или разработать общеправительственный подход (Китинг,2004, 168). Более того, многие решения требуют проведения голосования, а общественные группы часто не имеют необходимой структуры для такого вида формирования выбора. Скогстад цитирует Чемберса (2001, 48), который утверждает, что «переговоры (подразумевающие принятие решения) и голосование плохо сочетаются друг с другом». В противовес голосованию переговорный процесс может стать «стратегическим, конкурентным и состязательным». Даже если в наличии и имеется взаимное стремление к партнерству, отдельные граждане и группы все же могут не достичь согласия, если они защищают, сознательно или нет, противоречивые политические идеи или противоборствующие политические схемы. Скогстад (2001, 968) приводит в качестве примера случай попытки разработать стратегию землепользования в регионе Британской Колумбии, в Канаде, где разные схемы общественного участия не смогли привести к согласию. Тупиковую ситуацию, в конце концов, удалось преодолеть путем стратегического использования государственных ресурсов и полномочий, включая более традиционные формы «политической торговли», под контролем тогдашнего премьера, М. Харкорта.
Члены команды Харкорта признали, что дорогу к достижению согласия по землепользованию может облегчить финансирование; лесных рабочих, которым угрожали перемены, нужно было умиротворить. И самое важное, они признали, что в большинстве случаев, результаты, достигнутые в ходе консультаций, должны быть включены в итоговые решения, путем традиционных закулисных переговоров (Скогстад, 2003, 908).
Наконец, другие исследователи предположили, что фундаментальные организационные нестыковки могут препятствовать участию общественности в процессе управления. Э. Вигода (2002) утверждает, что в современных системах общественного управления, отношение к гражданам как к клиентам противоречит сотрудничеству с ними в совместной деятельности по управлению. Проблема состоит в том, что правительственная бюрократия сформирована в русле классических веберовских строк, с жесткой иерархией власти, концентрацией полномочий у старших чиновников, профессиональной специализацией, ясной прозрачностью, обезличенным следованием правилам, растущим увлечением деловыми моделями, а также страхом наказания за плохую работу и отсюда стратегией уклонения от рисков. Вигода цитирует Д. Томпсона (1983, 235), который говорит: «демократия не слишком радостно терпит бюрократию... многие ценности, которые мы связываем с демократией – равенство, соучастие и индивидуальность – резко противопоставляются иерархии, обособленности и обезличенности, которые мы приписываем современной бюрократии». Другие организационные проблемы возникают, когда правительственные структуры пытаются иметь дело с участием местной общественности. Например, решая проблемы, пересекающиеся с юрисдикцией государственных органов или с традиционными рамками ответственности, отдельные ячейки правительственной бюрократии могут создать проблемы, так как такие органы пытаются координировать не только взаимодействие друг с другом, но и с широким кругом местных групп и организаций (Хид, 2007, 449; Бокселаар и др., 2006).
Что касается организационной структуры, для правительства сложно понять, как лучше связать государственный административный аппарат с достаточно разносторонней средой местных организаций, для которых характерны более неустойчивая структура, способы принятия решений и компромиссы. Как утверждалось в Главе 3 в отношении метаправительства, государственные чиновники, участвующие во взаимодействии с общественностью, должны научиться сотрудничеству, переговорам, посредничеству, умению разрешать конфликты, а также синтезировать и примирять различные области знаний, при этом фокусируясь на более широком подходе к вопросам стратегии и прозрачности (Хесс и Адамс, 2002; Дейвис и Родес, 2000). Однако случай, описанный Эделенбосом (2005), показывает, что эффективная связь государственных иерархических структур с совещательными форумами может быть затруднена. Исследования Л. Бокселаар, М. Пэйна и Р. Бейлин (2006) гласят, что примирение разных областей знаний ‑ это сложная задача и что в таких совещательных процессах склонны превалировать бюрократический, позитивистский и основанный на экспертных заключениях подходы. Подобным же образом Д. Каллахан и Д. Уистоу (2006), рассматривая случай взаимодействия в системе первичной медицинской помощи в Великобритании, обнаружили, что различные формы знаний структурировались вокруг иерархических взаимоотношений власти и таким образом ограничили эффективное взаимодействие с непрофессиональными гражданами.
Если правительства все же пытаются делиться своей властью, они должны ясно формулировать свои намерения, чтобы избежать непонимания и разочарования. Как заключают Ирвин и Стэнсбери (2004, 59): «Недостаток представительности и полномочий принимать решения, очевидно, является основной причиной того, что процессы взаимодействия имеют обратный эффект и на самом деле ведут к общественному недовольству». Более того, Китинг (2004, 160) утверждает: «Разочарование в своих ожиданиях, приводящее к дальнейшему отчуждению, особенно характерно для тех случаев, когда участники взаимодействия надеются, что они будут иметь больше влияния на результат, чем планировалось. Таким образом, является наиболее важным, чтобы правительство с самого начала прояснило свои цели относительно поиска большего гражданского участия и того, что оно означает для взаимных ролей участвующих сторон (см. также Кейн и Бишоп, 2002).
Честное установление границ своей готовности делиться властью является важной функцией государства в процессе метауправления.