До сих пор в данной главе рассматривался управляющий потенциал участия общественности с точки зрения взаимоотношений государства и общественности. Данный подход соответствует нашему расширенному подходу к управлению, но он не исчерпывает все потенциальные возможности плодотворного участия общественности в процессах управления. В самом деле, случай, который мы сейчас рассмотрим, близко приближается к схеме «управления без правительства», несмотря на то что масштаб его невелик и носит локальный характер, и он всё так же находится в тени иерархичного управления.
В центре нашего внимания находится то, как сообщества решают проблемы коллективного взаимодействия. Есть проблемы, которые возникают, когда поведение, выгодное для отдельных индивидуумов, приводит к отрицательным результатам для коллектива (Барри и Хардин, 1982). Например, с точки зрения индивидуума, ездить на работу на автомобиле более привлекательно, но когда в большом городе все поступают таким образом, автомобильные пробки и высокий уровень загрязнения воздуха являются отрицательным результатом для коллектива. Такие проблемы находятся в центре внимания подхода общественного выбора к организационному анализу, который сосредоточен на «организационном моделировании» (Гудин, 1996) или на разработке того, как организации – задуманные как набор положительных и отрицательных стимулов, которые формируют поведение – могут быть созданы с целью решить проблемы коллективной работы. Одна из главных загадок в теории общественного выбора, который всегда подразумевает эгоистическое поведение, это причины, по которым индивидуумы могли бы разумно сотрудничать в процессе поиска решений проблем коллективной деятельности. Есть подозрение, что некоторые граждане хотят лишь «бесплатно прокатиться» за счет действий других, надеясь получить выгоду без несения каких-либо затрат.
В течение какого-то времени исследователи полагали, что эгоистичное поведение будет всегда главенствовать и что только жесткий, даже авторитарный, иерархический контроль сможет справиться с такими проблемами (Хардин, 1968; Офулз, 1977). Однако при изучении проблем коллективного взаимодействия, возникающих в связи с потреблением природных ресурсов, Э. Остром (1990; Долсак и Остром, 2003), используя принципы анализа общественного выбора, описал альтернативу и очевидно неиерархический путь решения таких проблем. Если количество пользователей относительно мало и есть возможность отследить их поведение, люди могут разработать сложные, но неофициальные правила, нормы и условия, регулирующие распределение ресурсов, которые предотвращают участие за чужой счет.
Некоторые исследователи рекомендуют «государству» контролировать большинство природных ресурсов, чтобы предотвратить их уничтожение; другие считают, что проблему решит их приватизация. Однако судя по мировому опыту, который мы можем наблюдать, ни государство, ни рынок не могут единолично создать ситуацию, когда граждане осуществляли бы долгосрочное и продуктивное использование системы природных ресурсов. Более того, сообщества граждан вверили управление ресурсами организациям, не являющимися ни государственными, ни частными, при этом достигнув достаточного успеха в долгосрочных периодах (Остром, 1990, 1).
В г. Алания, в Турции, около 100 рыбаков традиционно конкурировали в борьбе за доступ к лучшим рыболовным местам в местных водах. В результате рыбные ресурсы истощались, пока рыбаки занимались борьбой за лучшие места. В 1970-х гг. рыбаки договорились распределить участки для рыбной ловли случайным образом и чередовать их использование в заданной последовательности. Как отмечает Остром (1990, 19), эта система привела к тому, что рыболовецкие суда находились достаточно далеко друг от друга, что увеличило общий улов и дало каждому рыбаку равные шансы на ловлю рыбы в лучших местах в лучшее время. Однако данное организационное решение не было полностью независимым от государства. Календарь распределения участков между рыбаками каждый год предоставляется в местную мэрию и полицию. Подразумевается, что если будут нарушены коллективные договоренности, будет подключено использование иерархии, а знание этого факта может стимулировать сотрудничество. Однако, как правило, рыбаки сами следят за выполнением договоренностей; у них всегда есть возможность заметить, если кто-то занимает их место не по графику.
Заключение
Данная глава показала ряд возможных вариантов и организационных принципов, применимых при участии граждан или сообществ в управлении государством. Находясь в русле нашей общей темы, она подчеркнула значение централизованного государственного управления и надзора за такими системами. Исключая некоторые особые случаи, такие как история рыбаков из Алании, участие общественности, как правило, работает в тени иерархии власти. Как полагает Хид (2007, 449), «если участие общественности находится, в основном, под контролем государства – и в самом деле, оно, в основном, организуется, регулируется и финансируется государством – то возникает вопрос об устойчивости и независимости общественного участия». Такие точки зрения при обсуждении управления подчеркивают важность применения подхода, когда государство стоит в центре любых взаимоотношений. Привлечение общественности обещает выгодные перспективы, но должно находиться под тщательным контролем. Ключевая сторона такого контроля должна находиться у самого государства, учитывая его превосходство в подобных объединениях. Правительства решают, когда привлекать участие общественности и относительно каких вопросов. Даже осуществляя управление при участии сообществ, правительства сохраняют полномочия изменять правила управления и остановить процесс сотрудничества.
В свете ряда описанных выше ограничений и сложностей надежды на общественное участие в управлении, вероятно, не могут быть безграничны. В подобных системах активное разделение власти нетипично; сотрудничество происходит в жестко ограниченных условиях, когда правительство занимает главенствующее положение. Более того, на практике, как утверждают П. Бишоп и Г. Дэвис (2002, 22), «большинство случаев гражданского участия принимают форму консультаций, которые начинаются с признания того, что решения принимают именно правительства». Однако они полагают, что такие консультации все же имеют некоторую степень взаимной отдачи, так как те, с кем проводятся консультации, имеют по крайней мере хотя бы возможность повлиять на принимаемые решения. Имеет ли место такая взаимоотдача или влияние ‑ это другой вопрос, и, как правило, он решается представителями власти, которые принимают решение со стороны государства. Правительства склонны на словах объявлять себя сторонниками общественного участия. Частично причиной этому является то, что участие общественности дает правительствам средство усилить свою легитимность. Участие общественности, подобно управлению путем убеждения, привлекательно, поскольку не является насильственным способом управления. И все же, эта декларируемая поддержка общественного участия не всегда реализуется на практике.
[1] О возможностях электронного управления см.: Торрес и др., 2006; Данливи и др., 2006; Бадд и Харрис, 2008.
[2] Источник: адаптировано по материалам Международного института общественного участия. – URL: https://iap2.org