1. Государственное жильё
2. Субсидии потребителям
3. Регулирование арендной платы
1. Государственное жильё
Существует три типа жилищной политики. Во-первых, помощь в жилищных вопросах: правительство использует различные механизмы для улучшения жилищных условий и снижения издержек на жильё для бедных домохозяйств. Во-вторых, реализуются программы для развития населённых пунктов, направленных на улучшение жилищных условий. В-третьих, власти устанавливают максимальную цену на арендуемое жильё.
Первый вид включает в себя два основных направления – обеспечение предложения и стимулирование спроса. Предложение обеспечивается за счёт строительства государственного жилья и предоставления его в первую очередь домохозяйствам с очень низким доходом. Рассмотрим, как влияет государственное жильё на общий объём потребления жилья (Рис.8–1,402). По оси абсцисс откладывается количество м2 жилья, а по оси ординат – потребление всех других товаров (в рублях). При месячном доходе в 40.000 рублей домохозяйство выберет жильё площадью 60 м2 и потребление в размере 20.000 рублей (точка А). Предположим, что государственное жильё представляет собой квартиру площадью 80 м2 и она предоставляется бедному домохозяйству за 15.000 рублей (точка В). Очевидно, что этот вариант представляется домашнему хозяйству более благоприятным (поскольку точка расположена выше бюджетной линии) и оно предпочтёт государственное жильё. Однако программа государственного жилья не всегда приводит к росту спроса на жильё. Если домашнее хозяйство испытывает острую нужду в деньгах, то оно может выбрать жильё меньшей площади (50 м2), но оставить в своём распоряжении большую сумму на приобретение прочих товаров (точка С).
Предположим, что строительство квартиры в 80 м2 сопряжено для государства с дисконтированными издержками в 25.000 рублей. Следовательно, государство фактически предоставляет субсидию домохозяйству в размере 10.000 рублей. Но эта субсидия предоставляется в виде жилья. Как изменится ситуация на рынке жилья, если государство будет предоставлять субсидию в денежной форме? Результат показан на Рис.8–2,404-405. Выплата субсидии в размере 10.000 рублей равносильно сдвигу бюджетной линии вверх на эту величину. Новая точка равновесия А. Она расположена на более высокой кривой безразличия, чем точка государственного жилья С.
Этот вывод является результатом не произвольного размещения кривых безразличия, а действия основополагающих экономических принципов. Домохозяйство предпочло бы получать наличными, потому что деньги обеспечивают больше вариантов потребления. Если государство стремится повысить полезность, получаемую домохозяйством, то выплаты наличными позволяют достичь этой цели лучше, чем государственное жильё. Ценность государственно жилья можно измерить, если ответить на вопрос: какая сумма наличными создаст положение, когда домохозяйству будет всё равно, получать ли наличные или жилищную субсидию в размере 10.000 рублей. Иными словами, какая сумма наличными переместит домохозяйство на кривую безразличия U2? На Рис. 8-2 7500 рублей наличными сдвигают бюджетную линию вправо вверх и домохозяйство получает максимальную полезность в точке F. Поскольку домохозяйство оказывается на кривой U2, ему безразлично, получать ли наличные в размере 7500 или жилищную субсидию в размере 10000.
В действительности эффективность государственных программ может оказаться ещё ниже по той причине, что государственное жильё дороже частного. Это объясняется двумя причинами. Во-первых, частный сектор может строить новое жильё для домохозяйств с низкими доходами более эффективно, чем государственный сектор. Во-вторых, имеется значительный объём старого низкокачественного жилья, поэтому даже самое дешевое новое жильё стоит больше, чем старое.
Рассмотрим краткосрочное и долгосрочное влияние государственного жилья на рынок. В краткосрочной перспективе предложение частного жилья абсолютно неэластично (Рис. 8-3, 407). Если местное жилищное управление строит новое жильё для хозяйств с низкими доходами, то кривая спроса сдвинется влево на столько единиц, сколько построено нового жилья – просто домохозяйства с низким уровнем дохода покинули этот рынок. Избыточное предложение жилья снижает цену и в результате выигрывают все потребители: одни получили государственное жильё, другие покупают частное за меньшую цену. Однако с течением времени кривая предложения жилья приобретает положительный наклон, то есть предложение жилья в частном секторе сокращается. Это происходит по двум причинам. Во-первых, падение цены на низкокачественные дома делает их прибыльность отрицательной и некоторые из этих домов снимаются с рынка. Во-вторых, из-за снижения цены на рынке низкокачественного жилья, домовладельцы дольше удерживают своё жильё на рынке среднего качества. В конце концов оказывается, что всё больше домов выводится с данного рынка и всё меньше домов туда попадает. Предложение жилья сокращается, его цена растёт. Этот процесс происходит до тех пор, пока не восстановится нулевая (нормальная) прибыль на рынке низкокачественного жилья.
Одной из альтернатив строительству государственного жилья служит система субсидий, стимулирующих частный сектор на строительство и управление жильём для малоимущих. Правительство оплачивает собственнику дома разницу между квартирной платой, которую платят бедные домохозяйства, и нормальной рыночной квартплатой. Последняя устанавливается с учётом стоимости здания и затрат на управление домом. Либо в качестве ориентира выбирается квартплата, наиболее типичная для данного района.
2. Субсидии потребителям
Альтернативный подход строительству государственного жилья состоит в том, чтобы выдавать субсидии непосредственно бедным домохозяйствам и позволять им самим выбирать себе жильё. Это – политика стимулирования спроса. В рамках такой политики домохозяйства с низкими доходами получают жилищные купоны, которые можно обменивать на жильё. У купонов два преимущества перед государственным жильём. Во-первых, в некоторых обстоятельствах купоны равноценны наличным. Во-вторых, купоны можно использовать на приобретение старого жилья, что значительно дешевле. Существует два вида программы стимулирования спроса – сертификаты на квартплату и жилищные ваучеры.
А. Сертификаты
Получатель сертификата должен выполнить два требования: во-первых, арендуемое жильё должно соответствовать минимальным требованиям по размеру и качеству. Во-вторых, домохозяйство не может платить больше, чем действующая полная рыночная квартплата (она определяется законодательно). Домохозяйство, имеющее право на получение сертификата, платит за жильё только часть своего дохода (например, 25%) и получает сертификат на покрытие разницы между своим платежом и фактической квартплатой. То есть
S = RR – 0,25I
где S – размер субсидии, RR – фактическая квартплата, а I – доход домашнего хозяйства. Если предположить, что RR – 4500, а I – 10000, то S = 2000 рублей. Если фактическая квартплата ниже на 500 рублей, то субсидия уменьшается на такую же величину.
Мы можем показать проблему выбора домашнего хозяйства, обладающего сертификатом, с помощью графика (Рис. 8-4). Первоначальная бюджетная линия показывает компромисс между расходами на жильё и другими товарами: каждый рубль на жильё сокращает на рубль расходы на другие товары. Программа сертификатов добавляет в бюджетный набор домохозяйства точки, расположенные между С и D. Домохозяйство получает субсидию, равную разнице между фактической квартплатой и 25% его дохода (максимум – 2000 рублей). Поэтому оно может потреблять нежилищных товаров на сумму 7500 рублей и жилья на разницу между 2500 и 4500. Но если домохозяйство платит больше полной рыночной квартплаты (4500), то оно теряет право на получение жилищного сертификата и возвращается на исходную бюджетную линию. Очевидно, что домашнему хозяйству выгодно двигаться до точки D, так как, увеличивая потребление жилищных услуг, оно при этом не сокращает потребление других товаров. Однако при такой логике не принимаются в расчёт издержки, связанные с переездом. Если они достаточно велики, то домохозяйство сразу же перейдёт из точки Е в точку F. Это означает, что домашнее хозяйство занимает прежнее жильё, а всю сумму субсидии тратит на приобретение других товаров. Опыт стран, использующих жилищные сертификаты, показал, что относительно небольшая доля домохозяйств расширила потребление жилищных услуг.
В. Ваучеры
От платёжного сертификата ваучер отличается одним важным аспектом: человек может использовать его для аренды любого жилья, соответствующего минимальным требованиям по качеству и размеру – величина фактической квартплаты при этом не имеет значения. Рассчитывается стоимость ваучера по той же формуле, что и стоимость сертификата, но его воздействие на выбор домашнего хозяйства оказывается иным (Рис. 8-5). Программа ваучеров сдвигает бюджетную линию из начального положения АВ в новое положение AFG, то есть параллельно самой себе на величину стоимости ваучера. Наличие точки F означает, что домохозяйство может израсходовать на приобретение жилья только сумму ваучера, а все собственные доходы направить на приобретение прочих товаров. Время компромисса наступает только в том случае, если расходы на жильё превышают 2000 рублей. У домохозяйств, получающих ваучер, больше вариантов, чем при получении сертификатов, потому что ваучер равноценен выплате наличными. В результате для него становятся доступными точки, лежащие выше, чем D.
Предположим, что домохозяйства с низким уровнем дохода живут в домах низкого качества, а домохозяйства со средним уровнем дохода – в домах умеренного и среднего качества. Рассмотрим последствия политики стимулирования субсидий на рынок жилья умеренного качества (Рис.8-6). Программа субсидий сдвигает кривую спроса вверх, вызывая повышение цены. В краткосрочной перспективе, когда предложения жилья остаётся неизменным, от субсидий выигрывают только их получатели. Домохозяйства со средними доходами проигрывают, поскольку вынуждены платить за жильё более высокую цену, не имея при этом права на получение субсидии. Однако в более отдалённой перспективе кривая предложения жилья приобретёт положительный наклон, что связано со следующими причинами: дома с рынка среднего качества теперь гораздо быстрее попадают на рынок умеренного качества из-за большей его доходности; собственники домов умеренного качества тратят больше средств, чтобы удержать свои дома на этом рынке; Дома с рынка низкого качества реконструируют и переводят на рынок домов умеренного качества. Поскольку субрынки жилья конкурируют друг с другом, то вырастет цена жилья на всех рынках.
Сравним между собой программы стимулирования спроса и предложения на рынке жилья. С точки зрения получателей пособий, у программы ваучеров два преимущества перед государственным жильём. Во-первых, ваучер равноценен перераспределению доходов и поэтому даёт больший прирост полезности на рубль. Во-вторых, он позволяет приобретать относительно недорогое частное жильё. Недостатком программы ваучеров является то, что она приводит к росту цен на жильё.
Налогоплательщики, как правило, поддерживают программы государственного жилья, а не субсидий по двум причинам. Во-первых, из больше волнует объём потребления жилья, а не уровень его полезности. Во вторых, люди, не получающие ваучеры, платят более высокие цены за жильё в условиях стимулирования спроса и более низкие при проведении политики поддержания предложения.
3. Регулирование арендной платы
Высокая арендная плата за жильё умеренного качества иногда может вынудить городские власти ограничить максимальный уровень арендной платы. Предполагается, что таким образом доходы перераспределятся от более к менее состоятельным домохозяйствам. Рассмотрим последствия такого регулирования для города, где все домохозяйства живут в одинаковых квартирах, а дома не имеют износа (Рис. 8-7). Такое регулирование будет иметь как немедленные, так и долгосрочные последствия. Итак, город установил потолок цен на арендуемое жильё. Если в равновесном состоянии арендная плата составляла 5000 рублей, то город снижает её верхний уровень до 3000. В краткосрочном периоде регулирование арендной платы не скажется на предложении жилья, но приведёт к перераспределению дохода в пользу квартиросъёмщиков. В долгосрочном периоде предложение квартир зависит от арендной платы. Некоторые землевладельцы переделывают свои дома, чтобы использовать их по другому назначению, а другие просто сносят их и отдают землю коммерческим предприятиям. В результате объём предложения жилья начинает сокращаться. Возникает дефицит жилья – слишком много желающих занять небольшое число квартир. На таком рынке люди тратят слишком много времени и денег на поиски квартир. Для квартиросъёмщиков регулирование арендной платы имеет двоякие последствия: при том, что оно приводит к снижению квартирной платы, оно оборачивается ростом издержек на поиски.
Теперь примем во внимание, что в действительности жильё подвергается физическому износу: чтобы поддержать дом в хорошем состоянии домовладелец должен тратить деньги на текущее обслуживание и ремонт. Регулирование арендной платы не создаёт стимулов для текущего обслуживания, поэтому квартиры разрушаются гораздо быстрее. Домовладельцы сокращают свои расходы на ремонт и техническое обслуживание до уровня соответствующего квартирной плате в 3000. Жильцы, в конечном счёте, получают то, за что они платят. Более того, последствия регулирования арендной платы ощутят даже те домохозяйства, которые живут в неконтролируемом жилье. Поскольку предложение жилья в контролируемом секторе города сокращается, домохозяйства устремляются на рынок неконтролируемого жилья и его цена здесь возрастает.
Для нейтрализации негативной реакции рынка на регулирование арендной платы разработан ряд механизмов. Он включает в себя:
– корректировку квартплаты. Допускается периодическое повышение квартирной платы (обычно в соответствии с темпом инфляции).
– освобождения нового жилья от регулирования квартплаты. Это важно, поскольку новое жильё призвано компенсировать убытие жилья вследствие регулирования арендной платы. Однако новое жильё составляет лишь незначительную часть общего рынка жилья. Кроме того, строители и собственники жилья могут опасаться, что правительство не сдержит свои обещания и распространит регулирование арендной платы на новое жильё.
– субсидии на новое строительство. Государственная политика поощряет строительство новых домов взамен выбывших. С этой целью могут предоставляться займы под низкие проценты
– дерегулирование освободившегося жилья. Квартплата остаётся неизменной в течение всего срока проживания жильца в данной квартире. Однако квартплата изменяется, когда квартиру занимает новый жилец.
Существуют и нелегальные способы, смягчающие последствия регулирования арендной платы. Так, домовладельцы взимают с жильцов единовременную плату «за вселение», чтобы компенсировать потери от низкой квартирной платы. Жильцы, освобождающие жильё с регулируемой арендной платой, могут брать взятки с тех жильцов, которые приходят им на смену.
Существуют иные формы распределения дохода между богатыми и бедными домохозяйствами помимо регулирования арендной платы. Например, взимание дифференцированного налога на землю не приведёт к сокращению предложения земли, как это происходит с жильём. Кроме того, программы помощи бедным домохозяйствам должны реализовываться на федеральном уровне. Реализация таких программ на уровне города может привести к тому, что в данный город хлынут бедные домашние хозяйства из других регионов, размывая пользу от программы перераспределения доходов.