Конституционно-правовым основание преобразований федеративно-территориального устройства, является ч. 2 ст. 65 Конституции РФ, которая определяет, что вопросы принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе новых субъектов должны быть урегулированы федеральным конституционным законом.
Упомянутый выше Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», предусматривает, две процедуры для изменения субъектного состава России.
Первая касается принятия в состав Российской Федерации нового субъекта, то есть увеличение не только числа субъектов РФ, но и увеличения территории Российской Федерации за счет присоединившегося государства или части иностранного государства. В связи с этим, данные отношения регламентируются не только национальным правом России, но и правовой системой присоединяющегося государства или государства, часть которого присоединяется к Российской Федерации, а также международным правом.
Вторая процедура представляет собой образование в составе Российской Федерации нового субъекта. При этом, поскольку происходит внутригосударственное перераспределение территории между составными частями государства, то и правовое регулирование в данных случаях осуществляется только на национальном уровне.
Вопреки законам логики, российский законодатель под процедурой «образования нового субъекта» понимает только объединение двух или нескольких граничащих между собой субъектов Российской Федерации в один (п. 1 ст. 5 указанного ФКЗ). В связи с чем представляется ошибочным не включение в процесс «образования» новых субъектов таких преобразований как разделение субъектов Российской Федерации на несколько (то есть увеличение числа субъектов), или перераспределение территории субъектов между собой, при котором изменяется территория конкретных субъектов, а количество федеративных единиц остается прежним.
Обе процедуры (принятие и образование) по изменению субъектного состава Российской Федерации можно представить себе в виде модели, состоящей из следующих этапов:
1. инициатива;
2. установление волеизъявления;
3. законодательное и конституционное закрепление.
І. Этап инициативы
Принятие
Осуществление инициативы при присоединении к Российской Федерации нового субъекта не требует от российских законодателей правовой регламентации этого процесса, поскольку это регулируется законодательством присоединяющегося государства.
Объединение
Реализация инициативы по объединению субъектов РФ должна быть регламентирована полностью российским законодательством, не исключая и правовых актов субъектов РФ.
Инициатива объединения субъектов РФ принадлежит самим субъектам РФ в лице их законодательного органа и высшего должностного лица субъекта РФ.
Совместное предложение законодательных органов государственной власти и высших должностных лиц заинтересованных субъектов РФ об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта направляется Президенту РФ.
Предложение должно быть обосновано и содержать:
– предполагаемые наименование нового субъекта,
– статус нового субъекта,
– границы нового субъекта,
– прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта.
В качестве сопроводительных материалов одновременно представляются:
а) предложения о правопреемстве нового субъекта в отношении собственности заинтересованных субъектов РФ в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, другими субъектами РФ;
б) предложения о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год в связи с образованием нового субъекта либо предложения к проекту федерального бюджета на следующий год, если образование нового субъекта не предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года;
в) предложения о функционировании государственных органов и организаций заинтересованных субъектов РФ на территории нового субъекта РФ, а также о формировании органов государственной власти нового субъекта РФ;
г) предложения о действии законов и иных нормативных правовых акто в заинтересованных субъектов РФ на территории нового субъекта РФ;
д) сведения о предполагаемых сроках проведения референдумов заинтересованных субъектов РФ по вопросу об образовании нового субъекта и согласованная формулировка вопроса, выносимого на референдумы заинтересованных субъектов РФ.
Высшие должностные лица субъектов РФ проводят соответствующие консультации с Президентом РФ. Дальнейшее движение процесса по объединению субъектов РФ возможно только в случае получения поддержки Президента РФ.