Цель социальной политики - создание в обществе благоприятного социального климата и социального согласия, условий, обеспечивающих удовлетворение основных жизненных потребностей населения. Социальную политику государства можно рассматривать как его специфическую деятельность, направленную на реализацию права каждого гражданина свободно участвовать во всех сферах социально-экономической, трудовой, духовной жизни общества, направленной на удовлетворение сущностных потребностей человека, интересов социальных групп при постоянном выявлении и учете социальных последствий экономических, политических, мировоззренческих преобразований.
Предметом социальной политики как науки являются свойства, закономерности, содержательные (устойчиво воспроизводимые и выражающие сущность) отношения общества, а также процессы и формы общественной практики, которые представляют собой взаимодействие социальных групп по поводу их общественного положения.
Политическое руководство формирует цели социального развития общества, комплекс мер по их реализации – важная задача социальной политики. Государственные органы, общественные организации, органы местного самоуправления, производственные коллективы реализуют социальную политику, направленную на достижение социальных целей и результатов, связанных с повышением благосостояния населения, улучшением качества его жизни, обеспечением социально-политической стабильности, социального партнерства в обществе.
С позиции субъект-объектных отношений термин «социальная политика» многовариантен:
- это деятельность государства в социальной сфере;
- это взаимодействие всех субъектов самодеятельного населения, хозяйственных, управленческих структур в рамках декларируемых или законодательно утвержденных целей и задач.
В системе объект-субъектных отношений объектом социальной политики выступает все самодеятельное население, отдельные граждане, социальные общности определенного уровня, объединенные конкретными связями и отношениями.
Субъектами социальной политики являются государственные органы власти, организации и учреждения, а также действующие в социальной сфере негосударственные организации, общественные объединения граждан и инициативы. Субъектами социальной политики являются законодательные, исполнительные, судебные органы власти, определяющие при общественном участии цели, задачи, приоритеты, нормативно-правовую базу социальной политики государства и проводящие непосредственную практическую работу по ее реализации.
Некоторые исследователи считают, что объект – это подчиненная, пассивная, вторичная управляемая структура, не обладающая собственной активностью и инициативой. В данном контексте объект социальной политики представлен социальной сферой общества, а также их показателями – благосостояние, образование, здоровье населения, социальная стабильность, конструктивность отношений социальных групп и т.д.
В формировании и реализации социальной политики участвует множество субъектов. Их деятельность определяется конкретными социальными интересами и осуществляется на основе нормативно-правовой базы.
Одним из первых документов, регламентирующих социальные отношения в стране, стала Декларация прав и свобод человека и гражданина (1991 г.). В декабре 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации, в которой провозглашено построение социального государства, обеспечивающего достойную жизнь и свободное развитие личности, гарантирующего гражданам России право на труд, на социальное обеспечение и защиту, медицинское обслуживание, жилье, образование, охрану семьи, материнства, отцовства и детства. Основные социальные права закреплены в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, Трудовом кодексе Российской Федерации, Кодексе законов о браке и семье, Жилищном кодексе, законах «Об образовании», «О занятости населения Российской Федерации», «О государственных пенсиях в России» и ряде других.
Социальная политика осуществляется на нескольких уровнях: федеральном, региональном, муниципальном, а также на уровне отдельных предприятий, организаций, учреждений. Если на федеральном уровне определяются основные цели, задачи, принципы социального развития, а также основные способы, меры их достижения по отношению ко всему обществу, то региональная социальная политика осуществляется с учетом особенностей региона: уровня экономического развития и возможностей, этнонациональных, историко-культурных и других особенностей.
Социальная политика, а соответственно и деятельность ее субъектов на региональном и местном уровнях, направлена на решение конкретных проблем населения, отдельных особо нуждающихся социальных групп и граждан.
Состояние социально-экономического развития, социально-трудовых отношений при ограниченных финансовых ресурсах, наличие у государства новых социальных функций требуют разграничения функций между федеральной и региональными властями (о чем уже упоминалось выше), а также уточнения приоритетов для подготовки долговременных, среднесрочных и краткосрочных, текущих социальных программ.
В основе разграничения деятельности федеральных и региональных органов власти по вопросам социальной политики лежат такие фундаментальные принципы федерализма, как обязательное «распределение ролей» во всех общественно значимых сферах между всеми уровнями власти, установление зоны самостоятельных и ответственных действий каждого уровня власти в указанных сферах в соответствии с «распределением ролей». Каждый уровень власти наделяется правами и ресурсами для осуществления самостоятельных и ответственных действий в этих зонах.
Федеральные органы власти принимают законодательные и нормативные акты, регулирующие общие принципы социальной политики в Российской Федерации. Они же устанавливают единую систему минимальных социальных гарантий в области оплаты труда, пенсионного обеспечения, пособий, стипендий, медицинского обслуживания, образования, культуры. Здесь же разрабатываются целевые социальные программы, формируются внебюджетные государственные фонды, определяются условия и порядок компенсации денежных доходов и сбережений населения в связи с инфляцией и т.д.
Региональные органы власти разрабатывают и реализуют Региональные законы и социальные программы. Они же обеспечивают функционирование учреждений социальной инфраструктуры, разрабатывают направления адресной социальной помощи и планируют развитие социальной инфраструктуры. Именно региональные органы власти реализуют жилищную политику, политику в области образования, здравоохранения и т.д.
Конституция Российской Федерации устанавливает суть социальных отношений в обществе. Она дает перечень общих социальных гарантий, определяет предметы ведения и полномочия в социальной сфере Российской Федерации и ее субъектов, определяет роль Президента и Правительства Российской Федерации в проведении государственной социальной политики и в гарантиях по социальным обязательствам государства, намечает контуры самостоятельной реализации социальной политики государства органами местного самоуправления. Все это подтверждается, корректируется, дополняется и конкретизируется в региональных законодательствах.
Законодательной деятельностью Государственной Думы и нормотворческой деятельностью Правительства Российской Федерации формируются нормативно-правовые акты о содержании и механизмах реализации отдельных направлений социальной политики. Тем самым создано общероссийское правовое пространство действий органов власти разных уровней в социальной сфере. Главное место отводится регламентации бюджетных финансовых ресурсов. Это сфера внимания в первую очередь федеральных законов о федеральном бюджете, налогового законодательства, других нормативных актов.
Важную роль играют законы, регламентирующие решение на первый взгляд далеких от социальной сферы проблем, например, военной реформы и статуса военнослужащих, земельной реформы и развития сельского хозяйства. Такие законы косвенно, но весьма ощутимо корректируют предмет ведения и полномочия в социальной сфере региональных, а особенно местных органов власти. Свою роль в разграничении полномочий в социальной сфере между федеральной и региональной властью играют и специальные договоры, предусмотренные ст. 11 Конституции России.
Основная часть общегосударственных регламентации по управлению социальной сферой создается исполнительной властью – правительством, отдельными министерствами и ведомствами.
Содержание деятельности региональных и местных властей в социальной сфере (региональные и местные компоненты государственных стандартов, перечень региональных социальных программ, содержание и организация деятельности в конкретной отрасли социальной сферы, учредители организаций и учреждений, полномочия законодательных и исполнительных органов власти в конкретной отрасли социальной сферы и многое другое) определяется законами органов законодательной власти и постановлениями правительств (администраций) субъектов Федерации.
Именно в социальной сфере (прежде всего в организации и порядке функционирования, в уровне ответственности региональных и особенно местных властей) сегодня в большей степени присутствуют и стабильность, и исполнение законов, чем, например, в сферах экономики, финансов, предпринимательства.
По характеру, содержанию, внутреннему строению социальная политика целостная система качественно нового уровня.
Эта целостность определяется следующими факторами:
1) выбор обществом стратегических целей и задач социального развития, социальных приоритетов;
2) единое законодательство, формирующее целостное социальное пространство для всех слоев населения;
3) протекционизм государства и иных субъектов социальной политики по обеспечению финансирования социальной сферы;
4) единая социальная инфраструктура, единое кадровое и информационное обеспечение.
В зависимости от периода реализации социальной политики субъекты выстраивают свою деятельность в соответствии с уровнем и целями этой политики; они определяют конкретные задачи и меры: организационные, правовые, социальные, финансово-экономические, экологические, демографические, социокультурные, просветительские. В зависимости от статуса, роли субъекта могут осуществляться также задачи и меры идеологического, пропагандистского характера.
Основным субъектом реализации социальной политики в современном мире является государство. Каждое государство самостоятельно определяет перспективы своего развития. Но существуют и проблемы глобальной социально-экономической политики: экологическая и социальная ориентация экономики, укрепление национальной и международной безопасности, переход стран к моделям устойчивого развития, обеспечивающим равенство интересов настоящего и будущих поколений.
Экономика является основой решения социальных проблем, но роль социальной сферы в решении задач экономического роста постоянно возрастает. Национальные экономики все активнее вовлекаются в мировое хозяйство, что увеличивает степень их открытости, изменяет механизм поддержания экономической и политической стабильности, стимулирования использования и распределения национальных возможностей, условий для производства и экономического роста.
Социальная политика приобретает государственно-общественный характер. В регулировании социальных процессов все более значимым становится участие многих субъектов: негосударственных предприятий и организаций, общественных объединений и организаций, частных лиц.
Основные виды деятельности по реализации социальной политики государства:
- правотворческая деятельность законодательных органов;
- организационно-управленческая, финансово-экономическая, прогнозная и другая деятельность исполнительных органов;
- контролирующая, надзорная деятельность судебных органов;
- совместная деятельность каждой из ветвей власти с социально-профессиональными и другими объединениями граждан.
Управление социальным развитием связано с формированием нового типа социально-экономических общественных отношений. Реформирование социальной политики происходит в условиях сокращения объема и перечня социальных гарантий, которые давала прежняя система, при значительном снижении жизненного уровня основной части населения, резком увеличении масштабов бедности.
Конституция определила Российскую Федерацию как социальное государство, «политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняется труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный размер минимальной оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты» (ст.7).
Общепризнанными х арактеристиками социального государства являются:
- развитая система страховых социальных отчислений и высокий уровень налогов, формирующих бюджет, высокие размеры отчислений на социальную сферу;
- развитая система услуг и социальных служб для всех групп населения;
- развитая правовая система, при которой осуществлено разделение властей, четкая реализация функций каждой ветви власти, отработана нормативно-правовая система социальной жизни.
В настоящее время Российское государство переориентировалось на либеральную социальную политику. Личность перестает быть объектом воздействия со стороны государства и строит отношения с окружающей реальностью по принципу свободного выбора норм, ценностей, правил.
Либеральная политика предполагает снижение роли государства в решении социальных проблем граждан, предоставление им большей свободы для самостоятельного разрешения проблем. Для либеральной модели характерны оказание адресной социальной помощи беднейшим слоям при усилении страхового принципа финансирования социальных программ, а также возрастание роли личных средств в оплате социальных услуг. Государство финансирует из бюджета только услуги, включенные в список минимальных гарантий.
Исходя из системы государственных приоритетов, можно выделить следующие направления реформирования:
- сфера труда и распределения доходов;
- пенсионная система;
- социальное страхование;
- реформирование системы социальных услуг (образование, здравоохранение, жилищно-коммунальная сфера и др.);
- социальная помощь.
В разработке и реализации социальной политики участвуют три стороны: власть (законодательные, исполнительные, судебные органы), общество (политические институты), население (социально-профессиональные и другие объединения граждан, отдельные индивиды).
Субъектами социальной политики, наряду с государством, выступают также:
- государственные ведомства и учреждения;
- органы местного самоуправления;
- внебюджетные фонды;
- общественные, религиозные, благотворительные или иные негосударственные объединения;
- коммерческие структуры и бизнес;
- профессиональные работники, занимающиеся разработкой и реализацией социальной политики;
- граждане (например, через участие в гражданских инициативах, группах самопомощи и т.д.).
Финансовые ресурсы любой страны накапливаются и перемешаются между государством, предприятиями (фирмами) и населением (домашними хозяйствами). Финансы социального сектора как важнейшей сферы жизнедеятельности общества накапливаются и распределяются между государством, фирмами и населением, но их роли, финансовые обязательства и ответственность значительно различаются в странах в зависимости от принятой модели хозяйствования и достигнутых стандартов потребления социальных благ и услуг.
В современной российской экономике разделение финансовых обязательств обеспечения социальной политики между государством, фирмами и населением принимает специфические формы. Обязательства распределяются между государством и домашними хозяйствами. Подавляющее большинство фирм от этого практически устраняется.
Субъектом социальной политики являются также работодатели, однако в большинстве случаев их роль пассивна, поскольку они обязаны следовать общим социальным правилам, которые устанавливаются государственными (центральными и местными) властными структурами. Так, в сфере социальной политики работодатели должны обеспечивать обязательные условия социальной поддержки наемных работников (минимальный уровень заработной платы; обязательное страхование по установленным нормативам – пенсионное, социальное, медицинское, по безработице; социальные выплаты и компенсации, относимые на фонд оплаты труда, и т.д.). Вместе с тем, располагая значительными финансовыми ресурсами, многие работодатели могут создавать на своих предприятиях и в организациях рабочие места, привлекательные для наемных работников высокой заработной платой, различными социальными благами (бесплатным питанием, возможностью получения долгосрочных беспроцентных кредитов и т.п.).
Государственные властные структуры, создавая ту или иную экономическую среду, формируют экономические интересы работодателей, развивающих наиболее выгодные для них производства. В том случае, когда решения органов законодательной и исполнительной власти ошибочны или неточны, экономические интересы работодателей вступают в противоречие с интересами общества в целом и становятся факторами роста социальной напряженности.
Социальная инфраструктура и социальные фонды предприятий, носившие в советское время масштабный характер, стали неприемлемыми в рыночных условиях из-за высоких издержек. Поэтому последовал массовый «сброс» социальной инфраструктуры, ведомственного жилья на местные бюджеты, сразу ставшие повсеместно дефицитными. Бремя социальных расходов в значительной степени переместилось и на государство, его бюджетную систему, что и привело ее к глубокому кризису, к полной неспособности обеспечить «советский» уровень потребления социальных услуг. Возникло неуправляемое движение в сторону коммерциализации основных социальных услуг, т.е. стихийное перекладывание финансовой нагрузки на доходы населения, как правило, без учета растущей дифференциации его доходов, социальной значимости равного доступа к основным социальным услугам.
Развитие процессов бюджетного федерализма, перераспределения властных полномочий между центром и регионами приводит к тому, что все более позитивную роль играют бюджеты субъектов Российской Федерации. В силу сложившихся обстоятельств они в настоящее время финансируют все, что относится к жизнеобеспечению населения в регионе. Региональные бюджеты имеют гораздо большую социальную направленность, чем федеральный бюджет.
Местные бюджеты нацелены на недопущение резкого снижения жизненного уровня населения. В настоящее время это бюджеты выживания в первую очередь для слабо защищенных слоев населения. Местные бюджеты повсеместно дотационны. Они, как правило, не располагают возможностями свободы финансового маневра и создания предпосылок для социально-экономического развития города, района.
Профсоюзные и иные общественные организации, включая политические партии и общественные движения, играют в процессе выработки и проведения социальной политики своего рода идеологическую роль. Они не располагают сколько-нибудь значительными по сравнению со средствами государственного бюджета, внебюджетных социальных фондов и работодателей регулярными финансовыми ресурсами. Вместе с тем эти структуры являются представителями определенных слоев населения и оговаривают, документально фиксируя соответствующими соглашениями с органами государственной власти и работодателями, минимальный уровень социальной защищенности занятых в общественном производстве (профсоюзы) или других категорий граждан (общественно-политические движения и партии различных направлений).
Существует группа так называемых пассивных субъектов социальной политики, которые выполняют при ее проведении инфраструктурные функции. Это банковские и кредитные учреждения, страховые общества, организации здравоохранения, культуры и т.п., отвечающие за доведение финансовых, материально-технических, духовных и иных ценностей до объекта социальной политики – человека.
Несмотря на существующие трудности и противоречия, в России идет процесс формирования гражданского общества, его основных структур. Возникают и развиваются негосударственные благотворительные, страховые фонды, неправительственные некоммерческие организации, которые все активнее включаются в решение сложных социальных проблем. Уровень активности субъектов различного уровня зависит от многих условий, в частности, экономического, финансового, законодательного характера.
Система оценок эффективности социальной политики государства. Социальные услуги государства: принципы классификации. Понятие социальных стандартов, их применение
Социальная политика представляет собой комплекс социальных программ. Социальная программа – программа, нацеленная на решение той или иной социальной проблемы. Как правило, социальный и социально-экономический эффект социальных программ выражается в повышении качества жизни граждан и общества в целом. В конечном итоге, в процессе реализации социальных проектов/программ чаще всего решаются насущные проблемы общественного характера: снижение уровня бедности, смертности, уменьшение количества бездомных и т.д.
Программный цикл достаточно сложный процесс, состоящий из нескольких последовательных этапов:
- формулирование проблемы и способов ее решения;
- анализ внешней среды;
- составление проекта программы;
- внедрение (принятие мер программы);
- получение результатов;
- сопоставление цель-результат.
Мониторинг программы на всех этапах цикла – важное условие успеха программы, представляющий собой своего рода сопровождающее оценивание (on-going evaluation). Основное предназначение мониторинга – давать информацию для принятия адекватных управленческих решений в ходе программы. Но для ответа на вопрос «Почему произошло так или иначе?» или «Что теперь?» недостаточно повседневно отслеживать ситуацию – в данном случае целесообразно агрегировать информацию и более глубоко проанализировать данные. Для получения вывода о результативности и эффективности социальной программы необходимо оценить ее воздействие по разным критериям-индикаторам: в качестве индикаторов часто используются такие показатели, как снижение заболеваемости, повышение образовательного уровня, снижение численности и состава групп риска, расширение сферы деятельности лиц с ограниченными возможностями, повышение качества природной среды и другие (различают индикаторы процесса, результатов, влияния). В целом, разработка индикаторов для социальных программ требует ясного понимания целей программы и глубокого знания проблемы. Перед тем как проводить оценку программы должен быть определен ряд вопросов (evaluation questions), на которые планируется получить ответ:
1. каковы фактические результаты?
2. основные достижения программы?
3. есть ли перспективы продолжения работы по данному направлению?
Таким образом, обеспечивается информативность и высокая степень значимости результатов оценивания (их востребованность в будущем).
Как правило, государственные программы имеют комплексный характер проблем, что служит основанием для сложной структуры как самой программы, так и системы оценки. Например, в проблеме бедности можно выделить три компонента: экономический, социальный и экологический. Таким образом, индикаторы результативности также должны быть структурированы по трем направлениям.
Долгосрочность социальных программ (5-7 лет) приводит к необходимости предусматривать определенную гибкость и, например, пересматривать некоторые индикаторы или способы сбора информации в соответствии с изменяющейся ситуацией.
В Российской Федерации уже несколько лет осуществляется последовательная реформа социальной сферы, нацеленная на улучшение качества социальных услуг населению и более эффективное использование бюджетных средств через реформирование всего социального блока. Оценка государственных социальных программ является одним из инструментов повышения эффективности социальной политики и улучшения качества социальных услуг.
Государственная социальная политика включает в себя ряд программ по развитию социальной инфраструктуры:
- Информационное общество (2011 - 2020 годы), утверждена распоряжением от 20 октября 2010 г. № 1815-р;
- Доступная среда на 2011–2015 годы, утверждена распоряжением от 26 ноября 2012 г. №2181-р;
- Социальная поддержка граждан, утверждена распоряжением от 27 декабря 2012 г. №2553-р;
- Содействие занятости населения, утверждена распоряжением от 22 ноября 2012 г. №2149-р;
- Развитие здравоохранения, утверждена распоряжением от 24 декабря 2012 г. №2511-р;
- Развитие культуры и туризма на 2013–2020 годы, утверждена распоряжением от 27 декабря 2012 г. №2567-р;
- Развитие образования на 2013–2020 годы, утверждена распоряжением от 22 ноября 2012 г. №2148-р;
- Развитие фармацевтической и медицинской промышленности на 2013–2020 годы, утверждена распоряжением от 3 ноября 2012 г. №2057-р;
- Обеспечение доступным и комфортным жильём и коммунальными услугами граждан Российской Федерации, утверждена распоряжением от 30 ноября 2012 г. №2227-р.