В процессе жизни каждый человек находится в опасности перед наступлением обстоятельств, которые могут самым непосредственным образом отразиться на состоянии его здоровья и привести к утрате заработной платы - основного источника средств существования.
Преодолеть это самостоятельно во многих случаях невозможно, поскольку они предопределены объективными социально-экономическими условиями, тесно связаны с производственной деятельностью, практически не зависят от воли отдельного человека. Но они прямо влияют на социальную стабильность общества, поэтому государство принимает на себя определенную долю ответственности за их наступление и создает систему социальной защиты, предоставляет государственные пенсии, социальные пособия и услуги.
Право российских граждан на социальное обеспечение закреплено в Конституции РФ. В ст. 39 говорится, что каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
Социальное обеспечение - это форма распределения материальных благ с целью удовлетворения жизненно необходимых личных потребностей (физических, социальных, интеллектуальных) стариков, больных, детей, иждивенцев, потерявших кормильца, безработных, всех членов общества в целях охраны здоровья и нормального воспроизводства рабочей силы за счет специальных фондов, создаваемых в обществе на страховой основе, или за счет ассигнований государства в случаях и на условиях, установленных в законе.
Право на социальное обеспечение каждого человека закреплено в ст. 7 Конституции, где провозглашено, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. При этом в рамках социальной политики в России охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Право социального обеспечения является отраслью российского права, это совокупность норм и правовых институтов, регулирующих отношения по материальному обеспечению из государственных целевых внебюджетных фондов социального назначения или за счет средств государственного бюджета лиц, застрахованных по обязательному государственному страхованию или нуждающихся в государственной социальной помощи и обслуживании.
Другими словами, социальное обеспечение — это форма распределения материальных благ с целью удовлетворения жизненно необходимых личностных потребностей (физических, социальных, интеллектуальных) стариков, больных, детей, иждивенцев, потерявших кормильца, безработных, всех членов общества в целях охраны здоровья и нормального воспроизводства рабочей силы за счет специальных фондов, создаваемых в обществе на страховой основе, или ассигнований государства в случаях и на условиях, установленных законом.
Социальное обеспечение является выражением социальной политики государства на данном этапе его развития. Изменение социальных приоритетов неизбежно влечет за собой и изменения в содержании понятия социального обеспечения. Россия должна проводить социальную политику такого уровня, который закреплен в международных актах, ратифицированных нашей страной. Формирование современной российской государственной системы социального обеспечения происходит на основе учета основных положений международных норм. К ним относятся прежде всего Всеобщая декларация прав и свобод человека и гражданина (1948), а также Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах человека и гражданина (1973 г.).
Следовательно, социальное обеспечение - это форма выражения социальной политики государства, направленной на материальное обеспечение определенных категорий граждан из средств госбюджета и специальных внебюджетных государственных фондов в случае наступления событий, признаваемых государством социально значимыми, с целью выравнивания социального положения этих граждан по сравнению с остальными членами общества.
Сущность социального обеспечения наиболее рельефно отражают его функции: экономическая; компенсационно-распределительная; политическая; социально-реабилитационная; демографическая; защитная. Основными из них являются экономическая и социально-реабилитационная функции.
Экономическая функция социального обеспечения заключается в полном или частичном замещении заработка или другого источника средств существования, утраченного в связи с возрастом, нетрудоспособностью или потерей кормильца, частичном возмещении дополнительных расходов при наступлении определенных жизненных обстоятельств, а также оказании минимальной денежной или натуральной помощи малоимущим гражданам.
Социально-реабилитационная функция направлена на восстановление общественного статуса нетрудоспособных граждан и другой социально менее защищенной части населения, позволяющего им ощущать себя полноценными членами общества.
К системе социального обеспечения в современной России следует относить все виды пенсий, пособий, компенсационных выплат, социальное обслуживание, медицинскую помощь, санаторно-курортное лечение, а также различные льготы для отдельных категорий граждан.
Понятие социального обеспечения тесно увязывается с понятием социальной защиты, под которой понимается конкретная социальная политика государства, стремящаяся правовыми мерами обеспечить удовлетворительное или безбедное существование тем группам населения, которые находятся в особо сложном материальном положении и не способны без внешней поддержки улучшить его.
Взаимосвязь социальной защиты и социального обеспечения более объективно выявляется на базе международного опыта правового регулирования обеих этих общественных категорий.
Необходимо также отметить, что систему социального обеспечения следует рассматривать как составную часть государственной системы социальной защиты населения, которая помимо социального обеспечения включает гарантии по охране труда, здоровья и окружающей природной среды, минимальной оплате труда и другие меры, необходимые для нормальной жизнедеятельности человека и функционирования государства.
В структуре социального обеспечения сегодня сформировался достаточно устойчивый комплекс самостоятельных институтов трудового стажа, пенсионного обеспечения, пособий и компенсационных выплат, обеспечения по страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, социального обслуживания, медицинской помощи и лечения, установления юридических фактов, разрешения жалоб и споров, институт юридической ответственности. При этом институт пенсионного обеспечения, институт пособий и компенсационных выплат, институт социального обслуживания, а также институт медицинской помощи и лечения считаются комплексными, состоящими из нескольких подинститутов.
Нормы, регулирующие пенсионные отношения, многочисленны и разнообразны. Поэтому они подразделяются по общим признакам на несколько институтов, в соответствии с которыми устанавливаются нормы о пенсиях:
- по старости;
- инвалидности;
- за выслугу лет;
- по случаю потери кормильца;
- социальные.
В особый институт выделяются нормы, определяющие порядок назначения и выплаты пенсий, исчисления среднего заработка и пенсий. Нормы, регулирующие другие отношения, объединяются в следующие институты:
- стаж;
- пособия;
- социальное обслуживание;
- медицинская помощь;
- социальные льготы; и т.д.
Закрепление правовых принципов в нормах права - это то, к чему должна стремиться правовая система любого социального, цивилизованного государства. В условиях же переходного периода, нестабильности экономики, падения политических и моральных устоев общества законодательно реализовать в нашей стране данную задачу весьма сложно, хотя существуют отдельные положительные примеры. Так, в ст. 4 Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования» от 16.07.1999 № 165-ФЗ определены основные принципы осуществления обязательного социального страхования:
- устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования, обеспечиваемая на основе эквивалентности страхового обеспечения и страховых взносов;
- всеобщий обязательный характер социального страхования, доступность для застрахованных лиц реализации своих социальных гарантий;
- государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных страховых рисков и исполнение обязательств по обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения страховщика;
- государственное регулирование системы обязательного социального страхования;
- паритетность участия представителей субъектов обязательного социального страхования в органах управления системы обязательного социального страхования;
- обязательность уплаты страхователями страховых взносов в бюджеты фондов конкретных видов обязательного социального страхования;
- ответственность за целевое использование средств обязательного социального страхования;
- обеспечение надзора и общественного контроля;
- автономность финансовой системы обязательного социального страхования.
До настоящего времени кодифицированного нормативного акта (основ законодательства или кодекса), где были бы зафиксированы принципы социального обеспечения, не существует. Они содержатся в различных федеральных законах, других нормативным актах, которые составляют содержание отдельных институтов права социального обеспечения. Данные принципы, например, отражены в постановлении Правительства РФ от 07.08.1995 № 790, одобрившем Программу пенсионной реформы в Российской Федерации, Федеральном законе от 10.12.1995 № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» и ряде других.
В настоящее время в связи с происходящими изменениями в экономической политике государства, проводящейся реформой пенсионного обеспечения трансформируются и принципы права социального обеспечения, изменяются их формулировки.
Однако некоторые идеи, сформулированные в начале XX в., не потеряли своей актуальности и сегодня.
В историческом аспекте значительное влияние на формирование принципов права социального обеспечения оказала рабочая страховая программа, принятая VI (Пражской) Всероссийской конференцией РСДРП в 1912 г. В резолюции конференции «Об отношении к думскому законопроекту о государственном страховании рабочих» указывалось:
1) что государственное страхование рабочих должно обеспечивать рабочих во всех случаях утраты ими трудоспособности (увечье, болезнь, старость, инвалидность, а у работниц, кроме того, беременность и роды; вознаграждение вдов и сирот после смерти добытчика) или в случае потери заработка в связи с безработицей;
2) страхование должно охватывать всех лиц наемного труда и их семейств;
3) все застрахованные должны вознаграждаться по принципу возмещения полного заработка, причем все расходы по страхованию должны падать на предпринимателей и государство;
4) всеми видами страхования должны ведать единые страховые организации, построенные по территориальному типу и на началах полного самоуправления застрахованных.
Принципы права социального обеспечения отражают объективно сложившиеся закономерности развития общества, состояние экономики, вытекают из содержания социальной политики государства в сфере материального обеспечения нетрудоспособных граждан, дают обобщенную характеристику отрасли. Они не статичны, с изменением характера социально-обеспечительных отношений меняются и правовые принципы: одни прекращают свое существование, другие появляются, третьи, действующие, наполняются новым содержанием.
Социальное обеспечение как особый социальный институт государства является гарантией достойного развития каждого члена общества и сохранения источника средств к существованию при наступлении социальных рисков.
Таким образом, право на социальное обеспечение каждого человека, закрепленное в ст. 7 Конституции, представляет собой совокупность общественных отношений по распределению внебюджетных фондов социального страхования и перераспределению части государственного бюджета в целях удовлетворения потребностей физических лиц в случаях утраты заработка (иного трудового дохода), несения дополнительных расходов по содержанию и воспитанию детей, поддержки других членов семьи, нуждающихся в уходе, отсутствия средств в объеме прожиточного минимума по объективным социально значимым причинам, а также по оказанию медицинской помощи и социальному обслуживанию.
Социальные стандарты
Проблема социальной стандартизации имеет широкие границы, и ее конкретное содержание в значительной мере определяется состоянием экономики страны. На любом историческом этапе социально-экономического развития общество предъявляет определенные требования к уровню и качеству жизни. Эти требования различаются в зависимости от принадлежности человека к той или иной социальной, региональной или профессиональной группе. Совокупность этих требований и определяет стандарт жизни, или социальный стандарт.
В самом общем виде понятие социального стандарта характеризует сложившийся уровень потребления тех или иных благ, который признается большинством населения или представителей той или иной общественной группы людей приемлемым (нормальным) для себя. Такого рода социальные стандарты всегда существуют в сознании людей. Однако они не имеют жестких границ и документально не оформлены.
Наряду с этим социальные стандарты могут использоваться государством в качестве инструмента управления социальным развитием при выработке социально-экономической политики, распределении направляемых в социальный сектор ресурсов, реализации социальных программ, закреплении и обеспечении социальных гарантий гражданам и решении других задач. В этом случае социальные стандарты приобретают вид четко зафиксированных нормативов. Они могут иметь обязательный или рекомендательный характер. Однако во всех случаях государство устанавливает правила их применения.
Социальные приоритеты политики доходов и заработной платы в переходной экономике обусловлены целями и задачами построения демократического общества, социально ориентированной рыночной экономики.
Взаимодействие государственного и рыночного регулирования создает условия для развития свободного человека. Институты государственного регулирования доходов и заработной платы должны действовать по принципу: государство существует для людей, а не люди для государства.
Трансформация функций государства предполагает разграничение краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных мер.
К краткосрочным мерам государственного регулирования доходов и заработной платы относятся: совершенствование Налогового кодекса, разработка мер по реализации Закона «О прожиточном минимуме», правовых основ социального партнерства, обновление КЗоТа и Единой тарифной сетки, реформирование системы пенсионного обеспечения, разработка федеральных и региональных социальных программ.
Основными приоритетами политики доходов и заработной платы в текущий период являются обеспечение социально-политической стабильности и гарантий конституционных прав граждан в области труда, социальной защиты, образования, охраны здоровья, культуры, обеспечения жильем, сокращение и ликвидация задолженностей по заработной плате, пенсиям и пособиям, формирование среднего класса, борьба с бедностью.
Расходы по заработной плате и социальным выплатам в бюджетах всех уровней включены в число приоритетных и защищенных, а средства, выделяемые на эти цели, используются строго по назначению. Осуществляются нормативное закрепление прав, полномочий и обязанностей каждого уровня власти, меры по сокращению дифференциации социальных пособий в регионах.
Актуальной задачей является реформа социального страхования, предполагающая распределение социальных выплат по целевому и адресному принципу. Обязательства государства устанавливаются в соответствии с его возможностями. Это позволит восстановить доверие граждан к государству.
Формируется двухуровневая система социальных гарантий. Минимальный их уровень обеспечивается за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов, а общий уровень – также за счет средств предприятий и граждан на основе страховых взносов. Для того чтобы граждане вкладывали свои средства в развитие образования, здравоохранения, жилищного строительства и т.п., они должны знать, на какие цели и под какие гарантии отчисляют часть своих доходов, от каких рисков страхуются, какие пенсии или пособия получат при наступлении старости, в случае болезни или потери работы.
Осуществление всех этих приоритетных мер позволяет повысить роль заработной платы как основного источника доходов населения и стимула к эффективной трудовой деятельности, поднять долю налогов с физических лиц в формировании доходной части бюджета, поддерживать разумное соотношение между доходами трудоспособных и нетрудоспособных граждан, обеспечить минимальные гарантии доходов населения, оказывать поддержку нетрудоспособным и малообеспеченным гражданам.
Выполнение краткосрочных программ является предпосылкой для среднесрочных. В среднесрочных прогнозах и программах развития российской экономики предполагается на основе стабилизации экономики замедление тенденции снижения реальных доходов населения.
В этот период взаимодействие государственного и рыночного регулирования будет осуществляться на основе дальнейшего совершенствования его нормативной базы. Повысится доля налогов с физических лиц в перераспределении доходов, в формировании доходной части бюджета. Возрастет роль государства в регулировании социальной нагрузки между различными социальными группами населения, произойдет сокращение дифференциации доходов.
На этом этапе усилится воздействие рыночного саморегулирования доходов и заработной платы. Завершатся реформа системы пенсионного обеспечения и жилищно-коммунальная реформа. Сократятся дотации государства на содержание жилищно-коммунального хозяйства, электроэнергию, газ и т.д. Одновременно в целях защиты малообеспеченных слоев населения будет совершенствоваться механизм субсидий, трансфертов, пособий, усилится деятельность благотворительных организаций.
В долгосрочной перспективе возможно повышение реальных доходов населения до уровня дореформенного периода. Основой устойчивого развития в этот период станет возрастание роли реального сектора экономики. Поступление налогов от этого сектора в бюджет увеличится. В структуре доходов населения повысится доля заработной платы, она приблизится к уровню развитых стран.
Более активно будет сокращаться дифференциация доходов, изменятся внутригосударственные отношения по вертикали и горизонтали, повысится роль регионов в обеспечении доходов и заработной платы населения, сократится число дотационных регионов.
Однако в политике доходов и заработной платы сохранится определяющая роль государства в обеспечении минимальных социальных стандартов. Будут осуществляться различные социальные льготы, например, предоставляться кредиты на получение образования, возможно развитие потребительского кредита.
Наряду с качественными характеристиками социального государства существуют и количественные индикаторы выраженности его свойств. К ним относятся различного рода индексы и стандарты. Количественные социальные показатели имеют не только сравнительное значение и несут функцию нормативов социальной политики, но и являются ориентирами качественного развития и задающими уровни структуры факторами.
Одним из наиболее используемых интегральных количественных показателей является принятый в системе ООН индекс развития человеческого потенциала.
Индекс развития человеческого потенциала (Human Development Report, ИРЧП) – индекс для сравнительной оценки бедности, грамотности, образования, средней продолжительности жизни и других показателей страны. Индекс был разработан в 1990 г. пакистанским экономистом Махбубом уль-Хаком (Mahbub ulHaq) и с 1993 года используется ООН в ежегодном отчёте по развитию человеческого потенциала.
При подсчёте ИРЧП учитываются 3 вида показателей:
Средняя продолжительность предстоящей жизни при рождении (СППЖР) – оценивает долголетие.
Уровень грамотности взрослого населения страны (2/3 индекса) и совокупная доля учащихся (1/3 индекса).
Уровень жизни, оценённый через ВВП на душу населения при паритете покупательной способности (ППС) в долларах США.
В настоящее время по данному индексу возможно сравнение большинства стран мира. В течение последних лет среди 174 стран мира Россия занимает 71 место (таблицы 1, 2). В 1992 г. Россия занимала 52 место, 1995 г. – 114, в 2004 г.– 57, в 2005 г.– 62 с индексом 0,795, в 2006 г.– 65 с индексом 0,797, в 2007 г. – 67 место с индексом 0,802. (Однако, следует учитывать, что индекс составляется с отставанием в два года, поэтому цифры, опубликованные ООН в 2009 году на самом деле относятся к 2007 г.).
Помимо интегральных показателей качества жизни, в практике социального управления важное значение имеют конкретные индикаторы развития отдельных составляющих социальной сферы. К таким индикаторам прежде всего следует отнести:
– прожиточный минимум;
– среднедушевой доход;
– размеры социальных выплат, пенсий, стипендий, заработной платы;
– индекс потребительских цен;
– уровень безработицы;
– коэффициент Джини (соотношение децилей наиболее и наименее обеспеченного населения);
– минимальная заработная плата;
– первый разряд единой тарифной сетки (ЕТС);
– пенсионный возраст;
– ставка единого социального налога или суммарные платежи в государственные социальные фонды;
– доля коммунальных платежей по отношению к суммарным доходам.
Этот перечень можно было бы существенно расширить, поскольку, с одной стороны, каждое направление социальной политики может быть конкретизировано более частными нормативами, а с другой, существует тенденция, еще со времен СССР, подменять принципиальные, характеризующие реальную социальную политику, определяющие и позволяющие контролировать ответственность государства показатели на технические индикаторы.
С позиции социального государства существует принципиальная разница, используются ли в качестве стандартов технические характеристики или сущностные социальные показатели.
В первом случае отсутствуют реальные критерии успешности социальной политики и исчезают ориентиры социальной деятельности государства. Во втором случае социальная деятельность государства приобретает конкретную направленность и становится доступной для контроля со стороны общества.
Примером технических социальных стандартов, принятых еще Постановлением Госплана СССР 1988 г. «О разработке социальных норм и нормативов», могут быть:
– количество коек в больничных учреждениях на 10 тыс. жителей;
– число жителей на одну аптеку;
– число дошкольных учреждений на 1000 детей дошкольного возраста;
– наполняемость классов в общеобразовательных школе;
– число мест в клубных учреждениях на 1000 жителей;
– число экземпляров книг, газет, журналов на одну семью;
– обеспеченность населения квартирами;
– потребление населением основных групп пищевых продуктов.
Реальный перечень технических социальных стандартов был огромен, поскольку каждые категории детализировались по позициям до отдельного предмета. Определялось, сколько должно приходиться на семью или человека сахара, картофеля, арбузов, носков, утюгов, телевизоров. И так по всем категориям товаров и услуг.
Нетрудно заметить, что при всей важности технических социальных стандартов они ни в коей мере не определяют содержание социальной политики. Можно и нужно бороться за количество коек в больнице, обеспеченность семей жильем и количеством библиотек на 10 тыс. населения, но сами эти показатели ничего не говорят о качестве медицинского обслуживания, реальной возможности получить жилье и реальной потребности людей к посещению библиотек.
По сути, технические социальные показатели имеют только ограниченные задачи учета. Попытка считать их целями социальной политики является экономическим редукционизмом представлений о социальном или желанием уйти от решения реальных социальных проблем.
Социальные стандарты являются ориентирами при выработке социально-экономической политики, основой распределения ресурсов, формой социальных гарантий и обязательствами государства перед народом.