В Республике Беларусь противодействие коррупции имеет государственно-идеологическую основу и программу с четко поставленными целями по ликвидации либо нейтрализации причин и условий, способствующих совершению правонарушений коррупционной направленности.
Международным и национальным опытом доказано, что коррупции невозможно противостоять путем осуществления разрозненных, фрагментарных мероприятий по отдельным направлениям. Понизить ее уровень возможно, лишь реализуя целостную систему последовательных действий, среди которых выделяют комплекс научных, организационных, экономических, социальных, политических и правовых мер. Правовые меры являются одним из основных средств противодействия коррупции. Они служат условием и залогом успешного, долговременного и четкого воплощения всех других мер, поскольку для достижения целей, поставленных в рамках борьбы с коррупцией, и решения наиболее важных проблем и вопросов в этом направлении законодательство, как правило, создает стабильную основу, а уже реализация правовых актов обеспечивает их реальную эффективность.
Законодательство о борьбе с коррупцией основывается на Конституции Республики Беларусь и состоит из Закона Республики Беларусь от 20.07.2006 N 165-З «О борьбе с коррупцией» (далее — Закон N 165-З), Закона Республики Беларусь от 15.07.2015 N 305-З «О борьбе с коррупцией» (далее — Закон N 305-З), который вступит в силу 24 января 2016 г., международных договоров Республики Беларусь, иных актов законодательства Республики Беларусь, регламентирующих борьбу с коррупцией, а также Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях, Уголовного кодекса Республики Беларусь и иных законодательных актов, в рамках которых устанавливается ответственность за правонарушения, создающие условия для коррупции, и коррупционные правонарушения.
Международные акты в сфере борьбы с коррупцией констатируют, что коррупция угрожает верховенству закона, демократии и правам человека, подрывает принципы надлежащего государственного управления, равенства и социальной справедливости, препятствует конкуренции, справедливому функционированию рыночной экономики и угрожает стабильности демократических институтов и моральным устоям общества, наносит ущерб устойчивому развитию и правопорядку [1; 2; 3]. Перечисленным благам и сферам общественных отношений, являющимся объектами воздействия коррупционного поведения, Конституция Республики Беларусь придает статус основ конституционного строя и содержания прав и свобод человека и гражданина, что, в свою очередь, находит отражение в различных отраслях законодательства.
Несмотря на то что Конституция Республики Беларусь устанавливает исходные положения для регулирования наиболее важных общественных отношений, тем не менее, следует обратить внимание на то, что непосредственно в Конституции Республики Беларусь конкретные меры борьбы с коррупцией (как, впрочем, и меры борьбы с иными негативными явлениями, представляющими угрозу обществу и государству) не закреплены. Однако, с учетом того что конституционные ценности и принципы представляют собой фундаментальные, обобщенные, стратегические приоритеты развития общества и государства, принципы, система мер борьбы с коррупцией, обозначенные соответственно в ст. 4 — 5 Закона N 165-З и ст. 4 — 5 Закона N 305-З, а также иные положения Закона N 165-З и Закона N 305-З и в целом антикоррупционного законодательства, призванные способствовать созданию необходимых условий для защиты основ государственного строя от преступных посягательств, вытекающих из проявлений коррупции, и для полного обеспечения государственными органами, иными организациями, государственными должностными и приравненными к ним лицами прав и свобод граждан, прав и законных интересов юридических лиц, базируются, прежде всего, на принципах и нормах Конституции Республики Беларусь.
В частности, принцип законности, являясь универсальным общеправовым принципом, который в рамках позитивистского подхода к пониманию права часто отождествляется с принципом верховенства права, выражается в том, что все участники общественных отношений должны четко и неукоснительно исполнять и соблюдать требования законодательства, учитывать иерархическое соотношение нормативных правовых актов, исходя из верховенства Конституции Республики Беларусь. Таким образом, законность — это состояние постоянного и точного выполнения требований качественного и справедливого законодательства, обеспечиваемое неотвратимостью применения мер государственного принуждения в случае нарушений. Кроме того, режим законности понимается как определенное состояние реального уровня соответствия действующих общественных отношений законам и другим нормативным актам.
Принцип законности нашел свое воплощение во многих статьях Конституции Республики Беларусь, и прежде всего в ст. 7 Конституции Республики Беларусь. В части второй статьи 7 Конституции Республики Беларусь закреплено положение о том, что государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции Республики Беларусь и принятых в соответствии с ней актов законодательства, а в части третьей статьи 7 Конституции Республики Беларусь — о том, что правовые акты или их отдельные положения, признанные в установленном законом порядке противоречащими положениям Конституции Республики Беларусь, не имеют юридической силы. О главенствующей роли Конституции Республики Беларусь в системе законодательства Республики Беларусь свидетельствует и статья 137 Конституции Республики Беларусь, в рамках которой четко установлено, что она обладает высшей юридической силой, что законы, декреты, указы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, а в случае расхождения закона, декрета или указа с Конституцией Республики Беларусь действует Конституция Республики Беларусь.
Сущность принципа законности в некоторой степени отражена и в статье 8 Конституции Республики Беларусь, на основании которой Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства. В то же время часть третья статьи 8 Конституции Республики Беларусь содержит норму о том, что не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции Республики Беларусь.
Применительно к сфере борьбы с коррупцией принцип законности проявляется в том, что все государственные органы, осуществляющие борьбу с коррупцией, и их специальные подразделения, государственные органы и иные организации, участвующие в борьбе с коррупцией, должны действовать в рамках полномочий, предоставленных им законодательством Республики Беларусь. Гарантией реализации принципа законности при осуществлении борьбы с коррупцией и участии в борьбе с коррупцией является детальное закрепление прав и обязанностей субъектов этой борьбы в законодательстве [4, с. 39]. Законность в области противодействия коррупции предполагает также «точное исполнение закона лицами, которые могут быть субъектами коррупционных правоотношений, что исключает коррупционные проявления в их деятельности; и точное исполнение закона гражданами и организациями, которые не должны инициировать коррупционные отношения» [5, с. 22].
Принцип справедливости, являясь основополагающим принципом права, из которого вытекают и конкретизируются другие принципы (такие как равенство граждан перед законом, неотвратимость ответственности, личная виновная ответственность, принцип гуманизма), также закреплен в Законе N 165-З и Законе N 305-З в качестве принципа борьбы с коррупцией. Применительно к деятельности по борьбе с коррупцией принцип справедливости заключается в том, что все коррупционные правонарушения и правонарушения, создающие условия для коррупции, выявляются; лица, виновные в их совершении, привлекаются к установленной законодательством ответственности; возмещается вред, причиненный такими правонарушениями; осуществляется изъятие (взыскание) незаконно полученного имущества или стоимости незаконно полученных работ, услуг; отменяются решения, принятые в результате совершения правонарушений, создающих условия для коррупции, или коррупционных правонарушений. Кроме того, в рамках статьи 5 Закона N 165-З и статьи 5 Закона N 305-З в качестве самостоятельной меры по борьбе с коррупцией предусмотрена необходимость восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, ликвидации иных вредных последствий правонарушений, создающих условия для коррупции, и коррупционных правонарушений.
Воплощением принципа справедливости является принцип равенства перед законом, закрепленный в статье 22 Конституции Республики Беларусь, согласно которой все равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов. В связи с этим любое лицо, права которого нарушены совершением коррупционного правонарушения или правонарушения, создающего условия для коррупции, имеет право обратиться за защитой нарушенных прав и на их восстановление. Кроме того, правовые основы справедливости и равенства заключаются и в том, что лица, совершившие коррупционные и создающие условия для коррупции преступления или административные правонарушения, равны перед законом и подлежат юридической ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
Принцип равенства предусмотрен и статьей 11 Конституции Республики Беларусь, с учетом того что иностранные граждане и лица без гражданства на территории Беларуси пользуются правами и свободами и исполняют обязанности наравне с гражданами Республики Беларусь, если иное не определено Конституцией Республики Беларусь, законами и международными договорами.
В рамках конституционных основ противодействия коррупции принцип равенства находит свое отражение в статье 14 Конституции Республики Беларусь, закрепляющей положение о том, что государство регулирует отношения между социальными, национальными и другими общностями на основе принципов равенства перед законом, уважения их прав и интересов.
Отдельного внимания заслуживает статья 13 Конституции Республики Беларусь, в соответствии с которой государство предоставляет всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, гарантирует всем равные возможности свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, с учетом того что в системе мер борьбы с коррупцией, закрепленной в абзаце тринадцатом статьи 5 Закона N 165-З и абзаце пятнадцатом части 1 статьи 5 Закона N 305-З, определена необходимость сочетания борьбы с коррупцией с созданием экономических и социальных предпосылок для устранения причин коррупции.
Статья 39 Конституции Республики Беларусь, гарантирующая право граждан Республики Беларусь на равный доступ к любым должностям в государственных органах в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой, способствует реализации такой меры по борьбе с коррупцией, как совершенствование системы государственных органов, кадровой работы. В результате государственные должностные лица выполняют вытекающие из положений Конституции Республики Беларусь публичные функции, чем обусловливаются их специальный публично-правовой статус, содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним и их обязанностей по отношению к государству.
Противодействию коррупции, несомненно, способствует реализация принципа гласности, которая в литературе определяется как открытая и полная информация всего населения о любой общественно значимой деятельности и возможности ее свободного и широкого обсуждения. В частности, в Большом юридическом словаре гласность раскрывается как общеправовой термин, означающий «максимальную открытость тех или иных общественно значимых процедур и процессов (деятельности органов представительной и исполнительной власти, судов, органов местного самоуправления, порядка избрания и формирования соответствующих органов, обсуждения законопроектов, разрешения различных споров, функционирования общественных объединений и т.д.) и широкое информирование о них населения» [6, с. 133].
Принцип гласности, являющийся принципом борьбы с коррупцией, отвечает требованиям статьи 34 Конституции Республики Беларусь, в соответствии с которой гражданам Республики Беларусь гарантируется право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, о политической, экономической, культурной и международной жизни, состоянии окружающей среды. В свою очередь государственные органы, общественные объединения, должностные лица обязаны предоставить гражданину Республики Беларусь возможность ознакомиться с материалами, затрагивающими его права и законные интересы. Пользование информацией может быть ограничено законодательством в целях защиты чести, достоинства, личной и семейной жизни граждан и полного осуществления ими своих прав. Кроме того, норма, закрепленная в части третьей статьи 7 Конституции Республики Беларусь, в соответствии с которой нормативные акты государственных органов публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом, также отражает сущность принципа гласности.
Таким образом, именно обеспечение гласности в деятельности государственных должностных и приравненных к ним лиц отвечает идее полноценного государственного управления, предполагающего подконтрольность власти обществу. Государства, в которых сформирован механизм информационной открытости власти, как правило, являются менее коррумпированными. В данном контексте принцип гласности несет и превентивную антикоррупционную нагрузку, заключающуюся в том, что, во-первых, открытость деятельности органов государственной власти сокращает коррупционные возможности, во-вторых, высвечивает любые отклонения и нарушения, помогая работе правоохранительных органов, в-третьих, позволяет гражданам и организациям включиться в процесс противодействия коррупции.
В статье 4 Закона N 165-З и статье 4 Закона N 305-З гласность представлена как один из принципов борьбы с коррупцией. Наряду с этим обеспечение гласности в деятельности государственных должностных и приравненных к ним лиц, если иное не предусмотрено законодательством Республики Беларусь, закреплено в абзаце седьмом статьи 5 Закона N 165-З и абзаце седьмом части 1 статьи 5 Закона N 305-З в качестве одной из мер борьбы с коррупцией.
Следовательно, принцип гласности в области противодействия коррупции выражается в увеличении прозрачности процесса принятия решений государственными органами, открытости и доступности законодательства о деятельности государственных органов и должностных лиц, информации о результатах их деятельности, обеспечении населению доступа к информации как о деятельности государственных органов, так и о борьбе с коррупцией в них. Осуществление принципа гласности способствует также более активному вовлечению граждан в борьбу с коррупцией, сокращает коррупционные возможности государственных должностных и приравненных к ним лиц, облегчает деятельность органов, занимающихся борьбой с коррупцией, по выявлению коррупционных и создающих условия для коррупции правонарушений [4, с. 42]. В то же время следует иметь в виду, что гласность имеет пределы, поскольку законодательством о государственных секретах, служебной тайне, о деятельности некоторых государственных органов установлен запрет на распространение определенной информации.