В последние годы многочисленные административные процедуры являются едва ли не главной формой реализации исполнительной власти. Сложилась значительная совокупность не только материальных, но и процедурных административно-правовых норм, регулирующих отношения в разрешительной сфере. Однако остается нерешенной проблема их систематизации и законодательной регламентации, а также точного теоретического определения в системе административного процесса. К определению понятия «административные процедуры» обращались многие ученые, но единого отношения к нему так и не выработано.
Одним из первых современных ученых, который предложил урегулировать отношения власти и граждан с помощью административного регламента, был К. Экштайн, который административные процедуры понимал как совокупность управленческих действий, совершаемых публичной администрацией, системой органов государственной власти и местного самоуправления1. По словам К. Экштайна, «главное в правовом государстве — это принцип расследования. Не гражданин должен бегать за справками от одного чиновника к другому, доказывая, что он не кенгуру. Этим должна заниматься администрация»[1] [2].
Значительное место в деятельности органов исполнительной власти занимают административные разрешительные процедуры. Разрешительные процедуры — это урегулированная правом совокупность процессуальных отношений субъектов государственной власти с гражданами и организациями, возникающих в связи с выдачей разрешений на совершение определенных видов деятельности и совершение юридически значимых действий с последующим контролем и надзором за соблюдением правил и условий осуществления разрешенной деятельности.
Цель разрешительной процедуры — защитить граждан, общество, государство от вреда, который им может быть причинен неправомерным осуществлением разрешенной законом деятельности1.
Традиционно термин «разрешение» используется вместе с другим термином «лицензия». Но кроме лицензий существуют и многие другие виды разрешений. Разрешение — это юридический документ, выданный уполномоченным органом государственной власти, а процедура его выдачи составляет содержание управленческого административного процесса.
Очевидно, что разрешение — более широкое понятие чем лицензия. В настоящее время лицензируется 49 видов деятельности. Видов деятельности, которые требуют получение разрешений, значительно больше. Представляется весьма сложным классифицировать или дать перечень всех разрешений, выдаваемых органами исполнительной власти. Но такие попытки были. Так, И. М. Лазарев[3] [4] называет следующие юридически значимые действия, которые требуют разрешения: хранение, ношение и транспортировка оружия и боеприпасов; ввоз оружия и патронов в Российскую Федерацию и вывоз их из Российской Федерации; перевозка крупногабаритных и особо опасных грузов; строительство и реконструкция зданий, строений и сооружений, благоустройство территории; выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию либо в закрытые административно-территориальные образования граждан РФ, иностранцев и лиц без гражданства; размещение средств наружной рекламы; торговля с передвижных мобильных средств на срок до трех суток; ввоз на территорию РФ и вывоз с ее территории наркотических средств и психотропных веществ; создание, реорганизация и ликвидация отдельных видов коммерческих организаций, совершение некоторых сделок, которые могут привести к ограничению конкуренции; допуск эмиссионных ценных бумаг к обращению за пределами Российской Федерации; переоборудование и перепланировка жилых и нежилых помещений; проведение отдельных видов валютных операций; определенные действия, связанные с административно-правовым режимом Государственной границы РФ; определенные действия, связанные с таможенным контролем; распространение и использование информации, составляющей государственную тайну; определенные действия, связанные с охраной здоровья граждан; определенные действия в области природопользования и т. д.
Этот перечень не является закрытым, ее автор предвидел иные виды деятельности, которые потребуют получения разрешений. Можно было бы добавить к названному перечню разрешение на управление автомобилем (самолетом, катером, трактором и т. п.); допуск к различным видам деятельности; разрешение занимать определенные должности (требующие наличие документа о высшем образовании, специального образования и т. п.) и др.
Многообразие видов деятельности органов исполнительной власти в экономике, социально-культурной и административно-политической сферах, предоставление им права своими нормативными правовыми актами устанавливать разрешения на определенные специфические виды деятельности и совершение определенных юридически значимых действий обусловливают необходимость множества разрешений.
К сожалению, в настоящее время отсутствует нормативный правовой акт, который определил бы понятие и содержание термина «разрешение», перечень видов деятельности, требующих разрешения органов исполнительной власти, основания и порядок их выдачи.