Каковы общие черты, которые лежат в основе успешного участия граждан или общественных организаций в управлении государством? Изучая управление водными бассейнами в Соединенных Штатах, Т. Коонтц и Э. Джонсон (2004) пришли к выводу, что успешное привлечение общественных организаций требует широкого участия всех заинтересованных сторон. Другие исследователи подчеркивали важность наличия необходимых навыков и знаний у граждан (Келлогг, 1998), необходимость раннего включения общественности в процесс принятия решений (Дарэм и Браун, 1998), тщательный отбор представителей общественности, прозрачность процесса принятия решений, ясные схемы власти (Ирвин и Стэнсбери, 2004, 61). Синглтон (2000, 4) перечисляет ряд «необходимых условий», которые лежат в основе эффективного участия общественности в управлении:
- правительства должны признавать приоритетную важность совместных действий и эффективного сотрудничества с общественностью;
- граждане должны получать достаточно информации и данных для принятия решения;
- сообщество должно располагать социальными и материальными возможностями для решения проблем, вынесенных на коллективную работу.
Синглтон отмечает, что небольшие или тесно связанные сообщества, в которых у людей уже имеются социальные связи, находятся в более сильном положении.
Рассматривая данный вопрос, К. Кернаган (1993, 62) описал истинное сотрудничество между общественными организациями и правительством. «В идеале, ‑ говорит он, ‑ оно подразумевает совместное принятие решений сторонами, взаимное согласие на некоторую потерю автономности и разделение вкладываемых ресурсов». Он также утверждает, что совместные формы управления оказываются наиболее успешными, когда все важнейшие заинтересованные стороны включены в процесс взаимодействия, когда имеется взаимозависимость между партнерами и потенциал для позитивного сотрудничества, а системы взаимодействия поддерживаются вложениями ресурсов и эффективными мероприятиями.
В своем исследовании, касающемся факторов, лежащих в основе успешного участия общественности в управлении, Фанг и Райт (2003,15-24) выделяют 3 «главных фоновых условия»:
1) участие общественности должно использоваться в тех сферах, которые имеет особое значение для данной группы граждан, что будет способствовать привлечению и мобилизации общественности;
2) должны быть «вовлечены как рядовые граждане, которых касаются данные проблемы, так и официальные лица, близкие к ним»;
3) среди участников сотрудничества должна быть сильна решимость найти необходимые решения путем последовательного диалога и переговоров.
В идеале соотношение сил между участниками данных процессов не должно быть слишком ассиметричным, поскольку «отдельные лица, которые не могут доминировать над другими и насаждать свои предпочтения, часто более склонны к совместному принятию решений» (Фанг и Райт, 2003, 23).
Помимо этих основополагающих условий, Фанг и Райт выделяют 3 «характеристики организационного планирования» ‑ функции мета-управления, общие для всех исследованных ими случаев. Необходимыми чертами являются:
1. Ясное распределение ответственности с переложением некоторых полномочий на местные группы, наделенные особыми функциями и ответственностью. Другими словами, правительства должны переложить определенные и ясно сформулированные полномочия на местных участников взаимодействия.
2. Официальные связи между общественными организациями или местными группами и государством посредством привлечения общих ресурсов и информационного обмена, а также ясное распределение ответственности и прозрачность (см. также Синглтон, 2000, 16).
3. Новые государственные органы, целью которых является поддержка и руководство децентрализованными местными группами.
Условия, сформулированные Фангом и Райтом, предполагают, что эффективное участие общественности в управлении требует как реструктурирования государственных органов, так и мотивации государственных служащих. Поэтому они характеризуют свои примеры совещательной демократии как имеющие в приоритете государство; в идеале такие системы управления формируются в тесном сотрудничестве с государством. Местные органы, участвующие во взаимодействии, должны быть тесно связаны с государством, которое выполняет функции критического метауправления: координирование и распределение ресурсов; решение проблем, с которыми не могут справиться местные организации; налаживание неработающего процесса принятия решений в местных организациях; распространение навыков и инноваций; помощь в создании более равномерного доступа и уравновешивание сил на местах для облегчения сотрудничества. Во Главе 2 подчеркивалось, что государство часто оказывается в более сильном положении в системе взаимодействия, так как структурно оно занимает «центральное» положение. Чтобы участие сообществ в управлении было эффективным, государства должны делиться своей властью.
Данные факторы являются сложно реализуемым списком ингредиентов и характеристик. Вовлечение общественности в управление возлагает потенциально высокие требования на местных граждан. Также становится ясно, что в успешных организационных системах роль государства остается центральной. Теперь мы рассмотрим необходимые требования для успешного участия общественности в управлении государством, начиная с детального рассмотрения вопросов, касающихся способностей граждан и общественных организаций к управлению.