Участие сообществ в управлении государством можно определить как «процесс сотрудничества с группами людей, объединенных географическим положением, особыми интересами или схожими ситуациями, с целью решить интересующие их вопросы» (Лоув и Хилл, 2005, 170). Участие сообществ может иногда возложить ответственность за формирование и воплощение политических решений на эти сообщества, и на этом основании, как считается, представляет собой альтернативу политике рынков, иерархий и влиятельных групп. В то же время ясно, что термин «участие сообществ» может описывать различные виды взаимодействия.
Таблица 7.1 разработана Международной ассоциацией общественного взаимодействия (2005; см. также Арнштейн, 1969; Бишоп и Дейвис, 2002; Хед, 2007). Она показывает различные варианты взаимодействия, отличающиеся по степени распределения полномочий между правительством и гражданами. На одном конце спектра – «предоставление полномочий», которое подразумевает официальный общественный вклад; как максимум, в руках общества находятся окончательные полномочия по принятию решений, посредством создания общественных комитетов, гражданских судов присяжных, проведения опросов и референдумов. Здесь попытки общественного участия создать определенный режим управления являются самыми очевидными. На другом конце спектра находится простой обмен информацией. Посередине шкалы находятся такие варианты, как «консультации и сотрудничество», когда государство интересуется точкой зрения и вкладом граждан и сообществ в форме партнерских отношений, но сохраняет право принимать окончательные политические решения. В процессе официальных консультаций правительства принимают к рассмотрению и прислушиваются к общественным интересам и пожеланиям и информируют партнеров о том влиянии, которое они оказали на принятие политических решений. В лучшем случае такие консультации становятся последовательным диалогом, включающим в себя взаимное влияние и учет интересов. В худшем варианте такое сотрудничество является чисто формальным и приводит к возникновению у общественности чувства того, что их обманули, когда сообщества осознают, что их мнения были проигнорированы. В данном процессе используются инновационные методы, такие как официальное участие в мероприятиях по разработке и принятию решений. Примеры подобного включают официальное участие общественности в таких процессах, как оценка влияния на окружающую среду (Глассон и др., 2005, 5 ‑ 7). Такие формы сотрудничества могут быть эффективными, но затратными по времени, дорогими и формалистичными, требуя для эффективной работы финансирования и специальных ресурсов. Наконец, в «совместных проектах» правительство содействует или полностью предоставляет ресурсы общественным группам для реализации принятых решений. Здесь примерами являются общественные природоохранные группы или организации «дружинников», выполняющие задачи, которые в других обстоятельствах взяло бы на себя правительство.
Таблица 7.1.
Формы общественного участия в управлении[2]
| Форма участия | Цель | Обещания, даваемые общественности | Методы или инструменты | Ограничения | ||||
| Информирование | Предоставить общественности взвешенную и объективную информацию, чтобы помочь гражданам понять проблему, возможные альтернативы, варианты и/или решения | Мы будем держать вас в курсе | Информационные бюллетени Веб-сайты Дни открытых дверей | Ограниченный вклад со стороны общественности Одностороннее общение Пассивные сообщества | ||||
| Консультации или сотрудничество | Напрямую сотрудничать с общественностью путем получения обратной связи или соучастия, а также обеспечивать понимание и принятие во внимание мнения и нужд общественности | Мы будем держать вас в курсе, прислушиваться и признавать ваше мнение и нужды и отчитываться, как повлияло (или нет) взаимодействие с общественностью и ее советы на принятие решений | Конференции Опросы с правом совещательного голоса Соцопросы Заседания в формате диалога Согласительные совещания Консультативные комитеты Общественные слушания Специальные рабочие группы Открытые общественные комментарии | Дорого и затратно по времени в случае решения комплексных вопросов Сообщества чувствуют себя обманутыми, если их не устраивает принятое решение Требует решения вопрос, кто может выступать от лица сообщества Возникают вопросы об обязательствах и компетенции сообществ Распределение власти, привилегированный доступ и тенденция к установленным интересам сообщества Возможность выбора нескольких вариантов Вопросы легитимности для отказов | ||||
| Вовлечение | Работать совместно с общественными организациями по ключевым вопросам, таким как развитие сообщества, защита окружающей среды | Мы будем работать с вами с целью помочь вам в решении местных проблем и помочь с ресурсами и идеями | Объединённые оперативные группы Совместное распоряжение ресурсами Группы по защите окружающей среды Местные дежурные группы | Высокие требования к местным активистам, истощение ресурсов Ограниченные ресурсы и вложения со стороны правительства | ||||
| Сотрудничество | Позволить привлечение третьей стороны к процессу формального принятия решений | Мы признаем ваше право на наличие собственной позиции в процессе принятия решений, признаем ваш вклад и представим детальные отчеты | Апелляционные суды или судебные учреждения Процесс издания законов и оценка воздействия на окружающую среду | Применимо только к тем вопросам, которые решаются путем официального рассмотрения или в суде, слишком формально Дорого и затратно по времени Тенденция к поддержке сторон с хорошим финансированием | ||||
| Наделение полномочиями | Передать часть полномочий по принятию решений сообществу, разделять власть или же переложить функцию окончательного принятия решений на граждан | Мы претворим в жизнь ваши решения, однако правительства устанавливают рамки, распределяют полномочия и выбирают вопросы для обсуждения | Передача полномочий официальным комитетам общественных организаций, гражданским судам присяжных, опросы и референдумы, электронная демократия | Дорого и затратно по времени Возникают вопросы легитимности в отношении представительства интересов Возможность выбора нескольких вариантов Возникают вопросы компетенции общественных организаций Потенциально может сеять разногласия Являются ли голосования/референдумы лучшим способом участия? | ||||
Рассмотрим некоторые примеры таких схем. Хорошим примером передачи полномочий является практика, принятая почти в половине штатов США ‑ проводить общественные референдумы по принятию политических решений, которые путем формирования петиций обрели поддержку необходимого количества граждан. У референдумов долгая история. Федеральная конституция Швейцарии 1891 г. позволила гражданам требовать проведения голосования по вопросам, касающимся положений конституции. В Калифорнии вынесение законопроектов на референдум уже довольно длительное время является основной формой политического процесса (Оллсванг, 2000). В 2004 г. были проведены 18 референдумов, касающихся самых различных вопросов, от исследований в области стволовых клеток, сбора образцов ДНК, азартных игр ‑ до дополнительного налогообложения на доходы физических лиц, превышающие 1 млн $, с целью финансирования охраны психического здоровья. Положения о гражданских инициативах были недавно включены в конституцию Франции и Европейского Союза. В 2004 г. в Британской Колумбии, в Канаде, была создана Гражданская ассамблея по избирательной реформе, с целью изучить варианты и выработать рекомендации относительно новой избирательной системы. В Ассамблею вошли 160 случайным образом выбранных граждан, которых обязали принимать обращения, проводить консультации с заинтересованными сторонами и экспертами и обсуждать возможные варианты. Оценивая работу данной Ассамблеи, Б. Гудин и Д. Драйзек (2006, 225) утверждают, что законодательная система Британской Колумбии дала обязательство выносить любые рекомендации на официальный референдум: «макрополитический вклад рекомендаций этого миниобщества вошел в систему».
Датские Конференции по достижению консенсуса являются хорошим примером сотрудничества. Конференции по достижению консенсуса, которые впоследствии были внедрены в Израиле, Соединенных Штатах, Испании, Японии, Австралии, Швейцарии и Новой Зеландии (https://www/loka/org/TrackingConsensus.html), рассматривают интересующие общественность техническо-научные темы, имеющие противоречивый, неопределенный или спорный характер (Фиксдал, 1997, 370). Датское Министерство технологий организовало консенсусные конференции на такие темы, как генетически модифицированные продукты, генная инженерия, электронные удостоверения личности, воздействие радиации на продукты питания, рыболовство, организация платных дорог и системы электронного слежения. Конференция состоит из Гражданской комиссии с широким кругом представителей в количестве около 15 неспециалистов и Планировочного комитета из 8 экспертов. Вводные материалы конференции, как правило, излагаются каким-либо научным журналистом, затем проверяются Планировочным комитетом, после чего передаются Гражданской комиссии. В процессе проведения Конференции эксперты отвечают на вопросы в ходе общественных заседаний, после чего Гражданская комиссия составляет окончательный отчет и формулирует рекомендации к правительству и парламенту (Блок, 2007, 167; Бруун, 2005). Конференции по достижению консенсуса являются важной формой участия общественности в управлении, однако правительство при этом сохраняет за собой значительные полномочия: оно составляет план конференции, решая какие вопросы вынести на обсуждение, а также решает, принимать ли рекомендации, вынесенные Конференцией.
В северо-западном регионе тихоокеанского побережья Соединенных Штатов существует пример совместного управления, при котором 20 племен коренных американцев совместно с государственными и федеральными органами управляют добычей лососевых рыб. Это сотрудничество сложилось на основе длительной истории изнурительного конфликта между заинтересованными сторонами, которые, в конце концов, были вынуждены прийти к сотрудничеству, подчиняясь решению суда. Решения о совместном управлении вынудили стороны вместе проанализировать и оценить биологические данные и предпринять ряд действий для улучшения среды обитания и строительства рыбных питомников. В настоящее время в этой системе взаимодействия, которую С. Синглтон (2000, 13) охарактеризовала как «разительную трансформацию», стороны едва ли когда-либо доходят до разногласий, требующих решения с привлечением третьих сторон или в суде.
Проекты по охране окружающей среды в Австралии представляют собой альтернативный пример сотрудничества: федеральное правительство передало частичную ответственность за охрану окружающей среды и природоохранные проекты более 4 000 организаций по охране окружающей среды с общественным управлением (Кертис и Локвуд, 2000). Другая система управления природными ресурсами в Австралии представляет собой сеть общественных региональных организаций, которые совместно с правительством управляют региональными проектами и вопросами, от биологического разнообразия и защиты среды обитания видов до качества воды и сохранения почв (Хед и Райан, 2004).
А. Фанг и Э. Олин Райт (2003) собрали ряд замечательных примеров, когда общественные организации внесли существенный вклад в принятие политических решений, включая их совместное принятие, в таких разных областях, как проблемы государственных школ в Чикаго, программы обучения рабочих в Висконсине, защита и сохранение видов в Соединенных Штатах, совместное региональное финансирование в Бразилии, наделение полномочий деревень в регионах в Керале, в Индии. В случае с проблемой защиты и сохранения видов в Соединенных Штатах ранее существовавший конфликт и тупиковая ситуация во взаимоотношениях девелоперов и сторонников охраны окружающей среды касательно защиты исчезающих видов, которым угрожают девелоперские проекты, был по большей части решен путем создания местных управляющих комиссий из представителей заинтересованных сторон. Как правило, такие комиссии состоят из правительственных чиновников, девелоперов, специалистов по охране окружающей среды и местных групп, и в их обязанности входит формирование Планов по защите среды обитания с целью сбалансировать интересы девелоперов и приемлемый уровень защиты видов, находящихся под угрозой. После того как местная комиссия составляет план, он должен быть одобрен (или нет) вышестоящими организациями штата (см. также Томас, 2003).
Эти примеры показывают успешный опыт управления с участием общественности. Теперь мы рассмотрим их общие черты. Затем мы коснемся возможностей применения управления с участием граждан и общественных организаций, перед тем как обсудить демократическую легитимность таких схем управления.