Основной идеей данной книги является то, что государство остается главным игроком в формировании и регулировании общественного управления. Мы подчеркивали роль государства как прямого участника процессов управления, так и исполнителя важнейших функций более высокого уровня метауправления такими схемами. Сейчас мы рассмотрим роль государства в привлечении граждан и сообществ к управлению, учитывая организационную разобщенность и проблемы координации, которые могут нарушить связи между правительствами и сообществами, и рассмотрим, сколько власти правительства или государственные агентства на самом деле готовы или могут передать сообществам.
Нашей точкой отсчета будет широко распространенное мнение о том, что государства не любят делиться своей властью. Изучая передачу властных полномочий в правительстве Блэра в Великобритании, М. Маринетто (2003б, 116) приходит к выводу, что «несмотря на всю свою поддержку идеи участия общественности в управлении государством, лейбористское правительство сохраняет свою предрасположенность к сильному централизованному контролю». Д. Мердок и С. Абрам (1998, 49) пришли к выводу, что основные правительственные стратегии и цели последовательно ограничивали вклад общественных организаций в формирование жилищной политики в Великобритании. Местным группам была предоставлена некоторая свобода действий в решении того, как лучше достичь целей, но их «связали» рамками «расчетов и взаимоотношений, которые были сформулированы иерархией планирования со стороны централизованного государства».
Можно возразить, что британское государство никогда не отличалось склонностью к «горизонтальной инклюзивности» (Уоллингтон, Лоуренс и Лоучел, 2008). Также, говоря об опыте по включению общественности в процесс управления государством в Нидерландах, Г. Тейсман и Э.-Х. Кляйн (2002, 198) пришли к схожему выводу о том, что хотя «между обществом и частными партнерами наблюдается усиление взаимодействия, фактов совместного принятия решений и последовательного сотрудничества остается мало». В случае попытки обеспечить общественное участие в проекте реконструкции Роттердамского порта, они пришли к выводу, что чиновники «хотели сохранить свою исключительность» и постоянно препятствовали усилиям по вовлечению общественности в проект (с. 204). Рассматривая развитие механизмов управления, основывающихся на взаимодействии с общественностью в Соединенных Штатах, Синглтон (2006, 16) также отмечает «глубокое нежелание государственных чиновников делиться своей властью». Уоллингтон, Лоуренс и Лоучел (2008, 17) приходят к такому же выводу в своей работе о местном вкладе в региональное управление в Квинсленде, отмечая «неравное распределение сил». «Ограничивающая политика официальных лиц» оставалась центральным принципом таких схем управления, в связи с чем они заключили: «Нежелание фермеров и других сообществ принимать участие в схемах, где выбирались региональные участники, поддерживающие политическую программу в интересах и по указке правительства, является неудивительным». Опять же, в Австралии, Б. Хед (2007, 449), академик с практическим опытом в привлечении сообщества к процессам управления, отмечает: «Неправительственные организации и общественные группы часто недовольны своим опытом “участия” по причине плохого управления проектами или даже недобросовестностью правительства; например, в случаях, когда люди вступают в процесс, кажущийся примером взаимодействия, и обнаруживают, что в нем отсутствует реальный смысл или значимое взаимодействие, так как со стороны правительства нет желания отказываться от контроля и управления результатами».
В предыдущих главах утверждалось, что схемы управления следует рассматривать как взаимодействие между правительствами и неправительственными участниками. Возможно, правительствам и не нравится делиться своей властью, но им приходится иногда это делать, когда негосударственные участники обладают ценными ресурсами и имеется сильная взаимозависимость. Следующая глава, посвященная ассоциативному управлению, описывает значительное разделение власти, которое имеет место при корпоратистском сотрудничестве, где предприятия, а возможно и профсоюзы, занимают такое положение, когда они могут вести переговоры относительно степени их участия в политическом процессе. Участие сообществ же, наоборот, часто является ограниченным, а иногда символическим, видом деятельности, так как сообщества обычно не обладают теми ресурсами, которые нужны правительству, или, по крайней мере, не в достаточной степени для того, чтобы побудить правительства поделиться с ними своими полномочиями или властью (Хед, 2007, 450).
Наглядным примером является опыт, названный Д. Эделенбосом (2005) «интерактивным управлением», имевший место в проекте городского благоустройства в голландском муниципальном округе Эншеде в 1990-х гг. Сначала Эделенбос (2005,111) отмечает сдвиг «от правительства к управлению», т. е. «сдвиг от иерархических и хорошо организованных форм управления к менее формализованным, идущим снизу вверх формам управления, когда государственная власть двигается в сторону взаимозависимости между различными участниками процесса». Однако детальное рассмотрение этого случая открывает нам совсем другие детали. Деятельность местных совещательных собраний по принятию решений и рекомендаций шла параллельно с традиционным процессом принятия решений, но мало повлияла на него. Члены местной администрации по-прежнему сами принимали окончательные решения и были весьма далеки от процесса взаимодействия. В дальнейшем чиновники, которые были причастны к процессам взаимодействия, использовали их как «рупор» (с. 122) для своих собственных идей. Получается, что «политики и чиновники не воспринимали временную организационную структуру интерактивного процесса как нечто, обладающее какой-либо властью». По заключению Эделенбоса, «случай в Эншеде показал, что между процессом взаимодействия и существующими административными структурами и процедурами существует организационная разобщенность» (с. 123).
Опыт планирования вводных ресурсов в Новом Южном Уэльсе, в Австралии, дает другой яркий пример ограниченности участия общественности в управлении (Белл и Парк, 2006). Целью проекта была разработка схемы распределения воды между потребителями, при этом оставляя достаточно воды в засушливых речных системах для сохранения устойчивой экосистемы. В 2002 г. правительство Нового Южного Уэльса создало 36 комитетов по водохозяйственным мероприятиям по всему региону, в которые вошли представители заинтересованных сторон. Этим комиссиям было поручено создать планы водопользования, но не были даны соответствующие полномочия. Власть заявила, что деятельность комитетов носит консультативный характер и что соответствующий министр имел полномочия изменять или модифицировать эти планы. Мы можем воспринимать такие схемы совместного управления как «системы в тени иерархии», описанные Шарпфом (1994, 27). Ясно, что правительство хотело, чтобы участники переговоров взаимодействовали между собой, «прояснили все вопросы», а затем сообщили правительству о подходящем плане водораспределения, основанном на местных данных и договоренностях; другими словами, предложили результат того, что Шарпф (1994, 28) называет «переговорной самокоординацией». С формальной точки зрения, это не модель распределения власти. Как мы увидим ниже, это подчеркивает дилемму, предстающую перед правительствами, которые хотят воспользоваться выгодами взаимодействия и переговорного процесса с заинтересованными лицами, но не хотят уступать своей власти или полномочий (Тейсман и Кляйн, 2002).
Принимая решение об участии общества в процессах управления, правительство должно взвесить его потенциальную пользу. Достоинствами такого сотрудничества являются легитимность, к которой приводит вовлечение общественности, информационная польза от практических знаний заинтересованных лиц и возможность «переговорной самокоординации». Однако в этом случае эти преимущества не воспринимались превосходящими по значимости результаты решений, принятых правительством на основе отдаленного влияния заинтересованных лиц. После длительного процесса часто болезненных переговоров в 2004 г. комитеты представили их планы по водораспределению государственному правительству. Министерство отклонило большинство из них. Очевидно, правительство либо не осознало, либо не смогло признать важные компромиссные достижения заинтересованных лиц, несмотря на создание развернутой системы управления. Отвергая планы водопользования, разработанные управляющими комитетами, правительство оставило участников процесса разочарованными и оскорбленными. Как объяснила Ассоциация по орошению земель Австралии: «Это была очень нелицеприятная ситуация, и она привела к тому, что многие участники данной системы почувствовали себя лишенными права голоса. Был пройден весь консультационный процесс, а затем рекомендации, выработанные в ходе этих консультаций, утонули в бюрократии… Единственное, что может быть хуже, чем не проконсультироваться с общественностью, это получить консультации, а затем проигнорировать их… После того, как это произошло, программа водораспределения получила очень трудное начало, так как значительное количество участников высказывали впоследствии мнение о том, что “мы на такой вариант не соглашались”» (Белл и Парк, 2006; см. также Крейг и Ванклай, 2005).
Здесь нам нужно усвоить урок относительно управления и использования терминологии. Р. Родес, с чьим термином «управление без правительства» мы встретились в Главе 1, считает, что вместо того чтобы определять управление государством как разновидности отдельных организационных схем, нам следует рассматривать ситуацию с точки зрения способа, которым «отдельные граждане производят управление» (Родес и Бевир, 2003, 195) и того, как управление «формируется снизу вверх» (Бевир и Родес, 2006, 99). Родес прав, подчеркивая, что управление государством ‑ это не просто академический термин, «заимствованный из языка практикующих юристов и комментаторов» (Ридделл, 2000, цитата по Бевир и Родес, 2003, 9). Политики и чиновники, говоря об управлении государством, часто сдабривают свои речи и политические документы ссылками на «участие общественности в процессах управления», «партнерство» и «политическую компетенцию». Основываясь на подобной терминологии, политологи отмечают то, что они называют переходом от правительства к управлению. В этом самоусиливающем круге политологи и практикующие политики питают друг друга. Мы подозреваем, что многие политики и чиновники научились пользоваться языком участия общественности в политических процессах из стратегических целей; этот навык становится полезным средством, чтобы скрыть или, по крайней мере, сделать менее заметным применение иерархического контроля. Чиновники, осознанно или нет, стали употреблять новый язык управления для достижения определенных целей без изменения лежащих в основе их деятельности идей или самих политических структур.
Однако здесь возникает интересный вопрос. Если люди начинают пользоваться определенным языком для неких стратегических целей, приведет ли использование этого языка к изменению их действий? Приводит ли использование языка участия сообщества и гражданских групп к реальному их вовлечению в управление государством? Обсуждая вопросы процессов принятия политических решений и конституций, Й. Элстер (1998) предполагает, что использование такого языка может привести к подобному эффекту. В законодательном процессе всегда существуют сильные предпосылки, так что политики оправдывают свои позиции с точки зрения следования общественным интересам. Но существование такой практики дает политикам стимул изменить их поведение. Политик, который не хочет показаться действующим исключительно в своих интересах, может, например, выступить с требованием оказать помощь или другое субсидирование не только своим избирателям, но и всем жителям региона, где находится его избирательный округ. Единожды использовав некий аргумент в поддержку политического решения, политики оказываются вынужденными принимать и другие действия в поддержку данного аргумента, чтобы не выглядеть непоследовательными или лицемерными.
Легко заметить, как язык объединений, партнерства и участия общественности в процессах управления может подобным же образом влиять на политиков и чиновников. Даже если каждый находящийся в комнате считает, что все остальные используют такой язык в стратегических целях, идеи, заключенные в самой терминологии, могут, тем не менее, оказать влияние на поведение людей. Например, чиновник, который научился защищать важность общественного участия в управлении, с трудом сможет всегда и везде отказывать в просьбах проведения консультаций по поводу принятия политических решений. Есть одно важное различие между этими сценариями. Элстер отмечает, что период времени, когда предложения обсуждаются и выносятся на голосование в законодательном собрании, относительно короток. При этом у правительств есть гораздо больше времени в ходе политического процесса, чтобы компенсировать те уступки, на которые им пришлось пойти по причине используемого ими языка. На стадии начального написания своих предложений и поиска поддержки среди заинтересованных сторон, политики могут сдабривать свои речи и выступления аргументами о партнерстве, общественных консультациях и привлечении общественности к управлению. А это может привести к изменению их поведения. Но со временем от правительств будут ожидать ослабления иерархического контроля, чтобы таким образом обозначить границы следования своей риторике участия общества в процессах управления государством.