Общая характеристика государственной политики в области образования в Российской Федерации
Нормативно-правовые основы реализации права на образование в РФ
несовершеннолетний образование правовой гарантия
Прежде чем рассматривать нормативно-правовые основы реализации права на образование в Российской Федерации, дадим более подробную характеристику государственной политики в области образования. Государственная политика в сфере образования представляет собой совокупность различных мероприятий, действий, решений государственных органов, объединенных общей целью - поступательным развитием российского образования.
В концепции государственно-общественной образовательной политики описываются цели правового регулирования системы образования. Данные цели имеют направленность в различных областях: в политике, в обществе, в экономике, в образовании. В политическом плане определяется ответственность государства и общества в сфере образования. На федеральном и региональном уровнях стремятся организовать всестороннее и полноправное партнерство государства и гражданского общества в инновационном развитии отечественного образования. В социальном плане государственная политика нацелена на формирование комплекса мер по повышению мотивации населения к расширению своего образования. Государство гарантирует обеспечение конституционных прав на доступность образования, создание действенной системы адресной социальной поддержки в получении полноценного качественного образования для детей из малообеспеченных семей, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей-инвалидов. В экономическом плане - обеспечивает условия для полноценного удовлетворения потребностей граждан, общества, государства, социально-экономического развития страны, рынка труда в подготовке высококвалифицированных специалистов, в постоянном повышении их профессионального уровня и профессиональной мобильности, что обеспечит конкурентоспособность России на мировом уровне.В образовательном плане, согласно концепции государственной образовательной политики, предусматривается переход к устойчивому инновационному развитию российской системы образования, ориентированному на достижение высоких результатов, соответствующих мировым стандартам. Предполагается создание механизмов непрерывного повышения качества и конкурентоспособности образования, соответствующих потребностям общества и экономики знаний. Государственной политикой в области образования Российской Федерации область образования провозглашена приоритетной.
Содержанием государственной политики в области образования является урегулированная нормами права деятельность государственных (муниципальных) органов власти и образовательных учреждений, направленная на поддержку, развитие и контроль системы образования.
Для упорядочения своих действий, предпринимаемых в рамках государственной образовательной политики, государство использует метод программирования. Результатом данного метода становится система программ среднего и долгосрочного развития образования, разрабатываемых на различных уровнях (федеральном, региональном, ведомственном, муниципальном, на уровне образовательного учреждения).
В решении этих программных задач важнейшая роль принадлежит законодательству и законодательной деятельности всех уровней власти. Однако, как показывает анализ состояния и динамики образовательного правотворчества в 2004-2006 гг., оно осуществлялось без должного учета концепции развития этой важнейшей сферы социальной политики. Законотворческая практика является не совершенной, носит фрагментарный и противоречивый характер.
Государственная политика в области образования основывается на следующих принципах:
) гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности. Воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье;
) единство федерального культурного и образовательного пространства. Защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства;
) общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников;
) светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях;
) свобода и плюрализм в образовании;
) демократический, государственно-общественный характер управления образованием. Автономность образовательных учреждений.
Ключевой программой, представляющей собой организационную основу государственной политики Российской Федерации в области образования, безусловно, является Федеральная целевая программа развития образования. Одним из ключевых направлений государственной политики в сфере образования является нормативно-правовое обеспечение данной сферы общественных отношений с целью их упорядочивания и регулирования.
Образование в Российской Федерации осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права.
Прежде чем перейти к характеристике нормативно-правовой базы РФ, закрепляющей основы реализации права на образование в и его гарантии в целом и в отношении несовершеннолетних, в частности, дадим определение нормативно-правового акта.
Нормативно-правовые акты являются одним из источников права в ряду других источников (правовые обычаи, судебные прецеденты и др.).
Нормативный акт - это акт правотворчества, содержащий нормы права.
Нормативно-правовой акт - это официальный документ. Как и любой документ, он является носителем информации, а именно информации о нормах права. Как правовой акт, он обладает юридической силой и обязателен для всех лиц, которым адресован. С помощью нормативных актов веления государства становятся общеобязательными.
Нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере образования, могут быть перечислены по принципу убывания юридической силы в следующем порядке:
Международные документы и Конституция РФ;
Федеральные законы;
Указы Президента РФ,
Постановления Правительства РФ,
Акты министерств и ведомств РФ,
Акты органов власти субъектов РФ;
Акты органов местного самоуправления;
Локальные акты образовательных учреждений.
Рассмотрим более подробно нормативно-правовые документы регулирующие права несовершеннолетних в сфере образования в вышеуказанной последовательности.
В Декларации прав ребёнка, принятой ООН в 1959 году закреплено право ребенка на получение образования, которое должно быть бесплатным и обязательным, по крайней мере, на начальных стадиях.
Гражданину должно даваться образование, которое способствовало бы его общему культурному развитию, и благодаря которому он мог бы, на основе равенства возможностей, развить свои способности и личное суждение, а также сознание моральной и социальной ответственности и стать полезным членом общества. Наилучшее обеспечение интересов ребенка должно быть руководящим принципом для тех, на ком лежит ответственность за его образование и обучение; эта ответственность лежит прежде всего на его родителях. Ребенку должна быть обеспечена полная возможность игр и развлечений, которые были бы направлены на цели, преследуемые образованием; общество и органы публичной власти должны прилагать усилия к тому, чтобы способствовать осуществлению указанного права.
В соответствии с Конвенцией ООН «О правах ребёнка» 1989 г. образование охватывает не только познавательные потребности детей, но и их физическое, социальное, эмоциональное, этическое и духовное развитие. Такая точка зрения на образование опирается на интересы ребёнка и учитывает уникальные способности и потребности каждого ребёнка. Понятие «качества образования» в Конвенции распространяется на вопросы равенства между полами, здоровья, питания и так далее. Кроме того, Конвенция предусматривает, что школы должны стать зонами творчества, безопасности, с квалифицированными учителями и грамотно составленными учебными планами. Школа должна стать местом где детей уважают и учат уважать других. Согласно Конвенции о правах ребёнка, преподавание должно быть процессом наставления и содействия, во время которого детей поощряют думать самостоятельно и учиться тому, как учиться.
Государства-участники признают право ребенка на образование, и с целью постепенного достижения осуществления этого права на основе равных возможностей они, в частности:
вводят бесплатное и обязательное начальное образование;
поощряют развитие различных форм среднего образования, как общего, так и профессионального, обеспечивают его доступность для всех детей и принимают такие необходимые меры, как введение бесплатного образования и предоставление в случае необходимости финансовой помощи;
обеспечивают доступность высшего образования для всех на основе способностей каждого с помощью всех необходимых средств;
обеспечивают доступность информации и материалов в области образования и профессиональной подготовки для всех детей;
принимают меры по содействию регулярному посещению школ и снижению числа учащихся, покинувших школу.
Государства-участники принимают все необходимые меры для обеспечения того, чтобы школьная дисциплина поддерживалась с помощью методов, отражающих уважение человеческого достоинства ребенка и в соответствии с настоящей Конвенцией.
Государства-участники поощряют и развивают международное сотрудничество по вопросам, касающимся образования, в частности, с целью содействия ликвидации невежества и неграмотности во всем мире и облегчения доступа к научно-техническим знаниям и современным методам обучения. В этой связи особое внимание должно уделяться потребностям развивающихся стран.
Государства-участники соглашаются в том, что образование ребенка должно быть направлено на:
развитие личности, талантов и умственных и физических способностей ребенка в их самом полном объеме;
воспитание уважения к правам человека и основным свободам, а также принципам, провозглашенным в Уставе Организации Объединенных Наций;
воспитание уважения к родителям ребенка, его культурной самобытности, языку и ценностям, к национальным ценностям страны, в которой ребенок проживает, страны его происхождения и к цивилизациям, отличным от его собственной;
подготовку ребенка к сознательной жизни в свободном обществе в духе понимания, мира, терпимости, равноправия мужчин и женщин и дружбы между всеми народами, этническими, национальными и религиозными группами, а также лицами из числа коренного населения;
воспитание уважения к окружающей природе.
В ст. 2 Конституции РФ устанавливается, что государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Следовательно, право на образование среди других, поименованных в Конституции, получает конституционные гарантии. При этом общие положения конкретизируются в ст. 43 Конституции Российской Федерации, которая имеет ключевое значение для формирования, функционирования и развития образовательной политики государства и образовательного права.
Дальнейшая конкретизация права на образование содержится в Законе Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 г. (далее Закон). Принципиальные положения данного Закона прямо соотносятся с конституционными нормами.
В ч. 1 ст. 1 Закона «Об образовании» сфера образования провозглашается в числе приоритетов государственной политики РФ. Такое признание подразумевает обязательность государственных гарантий в сфере образования, так как государство относит образование к числу наиболее важных, требующих первоочередного обеспечения направлений своей политики. Более того, в ст. 40 Закона устанавливаются гарантии приоритетности образования, в частности, говорится о приоритете образования как о принципе государственной политики, суть которого состоит в создании условий для реализации гражданином РФ своего конституционного права на образование и обязанности государства его обеспечить.
Преамбула к Закону «Об образовании» открывается формулировкой: «Под образованием в настоящем Законе понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)». В этой формулировке зафиксировано совпадение публичных и частных интересов, которое характерно для сферы образования.
Государство несет ответственность не просто за факт осуществления гражданином его права на образование, но и за уровень и качество организации образовательного процесса, а также обязано выстраивать соответствующую систему образования. Государственные органы (федеральные и региональные), а также органы местного самоуправления несут ответственность за реализацию разрабатываемых ими социальных программ и обеспечивают эффективное функционирование социальных институтов (образование, наука, здравоохранение, культура и др.).
Организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования является Федеральная программа развития образования, утверждаемая федеральным законом.
При этом она может дополняться рядом целевых программ. Подобные программы служат более конкретному определению и более узкой реализации общественных интересов; целевые программы могут быть приняты на любом государственном уровне или на уровне местного самоуправления. Соответственно эти программы получают финансовое обеспечение в рамках бюджетного процесса. На сегодняшний день реализуется Федеральная целевая программа развития образования на 2006-2010 годы (утв. постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2005 г. №803).
Как одно из основных направлений обеспечения прав ребенка в Российской Федерации Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» от 24 июля 1998 г. обозначает разработку мер по защите прав ребенка при осуществлении деятельности в области его образования и воспитания.
В Указах Президента говорится об исключительной значимости образования для развития интеллектуального, культурного и экономического потенциала России, обеспечения приоритетности сферы образования.
Для обеспечения государственной социальной защиты сферы образования по инициативе Президента РФ разрабатываются и реализуются комплексные программы «Дети России»; разрабатывается комплекс гарантированных государством нормативов на обучение и содержание одного учащегося, воспитанника, студента для различных типов образовательных учреждений; осуществляется приоритетное государственное обеспечение учреждений образования материально-техническими ресурсами, и в первую очередь учреждений для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, детей-инвалидов и детей с отклонениями в развитии; обеспечивается издание в необходимых объемах учебной, справочной и учебно-методической литературы; разрабатывается система государственной поддержки учащихся и студентов, имея в виду формирование непосредственно в учебных заведениях единых фондов их социальной защиты.
Среди Указов Президента РФ можно выделить:
указы, принятые исключительно для регулирования отношений в сфере образования;
указы, содержащие отдельные положения, которые касаются проблематики образования.
Федеральными документами являются Постановления Правительства РФ, которые также могут быть посвящены целиком регулированию образования, например, контролю и надзору в сфере образования, мерам государственной поддержки субъектов Российской Федерации, внедряющих комплексные проекты модернизации образования и т.д., либо могут содержать отдельные положения, регулирующие некоторые отношения в сфере образования: типовые положения образовательных учреждений, подготовку управленческих кадров для организаций образовательного процесса и др.
Право на образование так же реализуется в нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти.
Этот многочисленный и разнообразный массив нормативных правовых актов, в свою очередь, можно условно объединить в следующие группы:
нормативные правовые акты Министерства образования и науки РФ;
нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, в том числе:
а) «профильные», т.е. принятые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в сфере образования;
б) «непрофильные», в которых содержатся лишь отдельные положения прямо или опосредованно связанные с проблематикой образования.
Нормативно-правовые акты субъектов РФ, регулирующие отношения в сфере образования, в том числе с участием несовершеннолетних, мы рассмотрим на примере актов органов власти Новосибирской области. Они могут быть представлены следующими документами: Устав Новосибирской области от 18 апреля 2005 г. №282-ОЗ, Закон Новосибирской области от 12 мая 2003 г. №113-ОЗ «О защите прав детей в Новосибирской области», Закон Новосибирской области от 16 июля 2005 г. №308-03 «О регулировании отношений в сфере образования на территории Новосибирской области», Приказ Департамента образования Новосибирской области от 14 августа 2008 г. №784 «О соблюдении государственных гарантий прав граждан на бесплатное образование», Приказ Департамента образования Новосибирской области от 29 апреля 2008 г. №516 «О соблюдении государственных гарантий прав граждан на получение общего образования в части приема в первые и десятые классы» и др.
В целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина на территории НСО в апреле 2005 года был издан Устав, действующий на территории Новосибирской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации. В настоящем Уставе определяется статус и предметы ведения Новосибирской области, устанавливается система органов государственной власти Новосибирской области и их полномочия.
В соответствии с Уставом в Новосибирской области обеспечиваются права человека на получение образования путем создания социально-экономических условий и правовых гарантий для функционирования и развития системы образования, установления особенностей механизма финансирования и материально-технического обеспечения образовательных учреждений, повышения социальной защищенности педагогов и обучающихся (воспитанников). Органами государственной власти Новосибирской области и органами местного самоуправления развивается сеть образовательных учреждений для реализации права на образование.
Согласно Закону Новосибирской области «О защите прав детей в Новосибирской области», несовершеннолетним обеспечиваются государственные гарантии прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатного среднего профессионального, высшего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах федеральных государственных образовательных стандартов, федеральных государственных требований и устанавливаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации образовательных стандартов и требований, если образование данного уровня гражданин получает впервые, в соответствии с полномочиями, установленными действующим законодательством.
В целях реализации права на образование детей, нуждающихся в социальной поддержке, Законом Новосибирской области «О регулировании отношений в сфере образования на территории Новосибирской области» устанавливаются категории несовершеннолетних, которым оказывается социальная поддержка, основания ее предоставления.
Приказом Департамента образования Новосибирской области «О соблюдении государственных гарантий прав граждан на бесплатное образование» контролируются нарушения прав граждан на общедоступность и бесплатность дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования, предусмотренных статьей 26 Всеобщей декларации прав человека, статьей 43 Конституции России и статьей 5 Закона РФ «Об образовании». В пределах полномочий принимаются меры по выявлению нарушений прав детей и их родителей (лиц, их заменяющих) при приеме в дошкольные и общеобразовательные учреждения. На основании Приказа запрещается руководителям дошкольных и общеобразовательных учреждений взимание родительских взносов, не предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации и Новосибирской области.
На уровне местного самоуправления также принимаются нормативные акты, закрепляющие гарантии по обеспечению прав детей в сфере образования. Здесь в качестве примеров можно привести распоряжение Мэра г. Новосибирска от 2 марта 2004 г. №1291-р «О совершенствовании работы по обеспечению прав несовершеннолетних на получение обязательного основного общего образования» и распоряжение Мэра г. Новосибирска от 9 июня 2008 г. №10100-р «Об основных задачах и направлениях деятельности мэрии города Новосибирска в сфере образования на 2008 год». Первый документ посвящен вопросам формирования банков данных о детях, подлежащих приему в общеобразовательные учреждения, и детях, не получающих образование, усиления контроля за деятельностью образовательных и иных учреждений по выявлению и учету детей, подлежащих обучению, оказания содействия образовательным учреждениям города в выявлении детей, не получающих образование. Второй акт, в целях реализации плана социально-экономического развития города Новосибирска на 2008 год, приоритетного национального проекта «Образование», обеспечения качественных, системных изменений в образовании, оптимизации расходов на содержание и развитие учреждений образования, определяет круг задач, среди которых особое внимание уделяется вопросам создания современных условий для получения гражданами бесплатного и качественного общего, дошкольного, дополнительного образования; создания безопасного образовательного пространства; обеспечения социальных гарантий для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей из многодетных и малообеспеченных семей, детей-инвалидов и др.
В качестве локальных актов закрепляющих права и обязанности несовершеннолетних в сфере образования могут быть рассмотрены уставы отдельных образовательных учреждений.
Итак, в данном параграфе мы проанализировали и охарактеризовали нормативно-правовые основы реализации права несовершеннолетних на образование, закрепленные в ряде международных актов, Конституции Российской Федерации, актах федеральных органов власти, актах субъектов РФ, органов местного самоуправления и локальных актах. Далее следует рассмотреть систему образования в РФ.