Проанализировав международные нормативные документы, Конституцию Российской Федерации, Федеральный Закон «Об образовании» и многие другие документы местных органов самоуправления, локальные акты образовательных учреждений, мы убедились, что права и гарантии прав на образование, в той или иной мере, закреплены за гражданами, в общем, и за несовершеннолетними, в частности. Но при анализе правоприменительной практики в данной сфере мы столкнулись с множеством проблем.
Анализ результатов контрольно-надзорной деятельности уполномоченных федеральных и региональных государственных органов показывает, что в деятельности образовательных учреждений достаточно часто имеют место серьезные нарушения законодательства об образовании. В частности, имеют место многочисленные нарушения прав граждан на общедоступность и бесплатность дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования, предусмотренных статьей 26 Всеобщей декларации прав человека, статьей 43 Конституции России и статьей 5 Закона РФ «Об образовании».
На основании данных результатов, предъявленных Генеральной прокуратурой Российской Федерации, был создан приказ Департамента образования Новосибирской области.
В ходе проверки о соблюдении прав граждан на бесплатное образование, было обнаружено повсеместное нарушение принципа бесплатности образования. Данные нарушения проявляются в принуждении родителей учащихся к внесению так называемых «вступительных взносов» при приеме детей в образовательные учреждения, оказанию благотворительной помощи, внесению добровольных пожертвований на различные нужды учреждения, в том числе финансируемые из бюджета. Однако такая помощь вопреки пункту 8 статьи 41 Закона, статьям 1, 4, 5 Федерального закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» зачастую носит принудительный характер.
Подобная практика наблюдается в дошкольных и общеобразовательных учреждениях Новосибирской области. Между образовательными учреждениями и родителями воспитанников, учеников заключаются договоры, обязывающие благотворителя (родителя) оказывать образовательному учреждению помощь в виде денежных взносов (наличными или по безналичному расчету), а также в виде имущества. Решением родительских собраний лица, не имеющие возможности внести средства на ремонт образовательного учреждения, обязываются отработать на ремонте школы либо приобрести строительные материалы. За грубые нарушения законодательства уже в этом году главным управлением образования мэрии г. Новосибирска были расторгнуты трудовые договоры с заведующими двух дошкольных образовательных учреждений.
В нарушение статьи 45 Закона, пункта 4 Правил оказания платных образовательных услуг общеобразовательными учреждениями имеет место предоставление услуг, предусмотренных соответствующей образовательной программой и государственными образовательными стандартами, а также развивающих и оздоровительных услуг для детей. При этом договоры на их оказание иногда не составляются.
Так, например, в ходе проверки, проведенной прокуратурой республики Карелии, выявлены серьезные нарушения конституционных прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования. Общий охват детей дошкольным образованием в муниципальных образовательных учреждениях составляет 66%, а в некоторых районах - еще меньше. В детских садах не хватает мест, а в ряде населенных пунктов такие учреждения просто отсутствуют. В среднем доля детей, лишенных конституционного права на дошкольное образование, в Кемском районе составляет более 60%, в Медвежьегорском - 44%, в Лахденпохском районе - 41%, в Суоярвском - 39%, в г. Петрозаводске - 34%. В ряде районов не урегулирован порядок постановки детей на очередь и предоставления мест в детских садах с перечнем льготных категорий граждан. Не все дошкольные учреждения имеют свидетельство о государственной аккредитации, подтверждающее их государственный статус и уровень реализуемых образовательных программ. Детский сад с. Шуньга Медвежьегорского района около 2 лет незаконно осуществляет образовательную деятельность без лицензии. Не везде заключены договоры, определяющие отношения между учредителями и дошкольными учреждениями. Большинство учредителей не в полном объеме выполняют свои обязанности по содержанию и развитию муниципальных образовательных учреждений в связи с недостаточным их финансированием. В уставах дошкольных образовательных учреждений выявлены положения, противоречащие законодательству. В том числе, на родителей возлагаются не предусмотренные законом обязанности, за неисполнение которых дети могут быть отчислены из детского сада. Так, в уставах детских садов Пряжинского района в качестве основания для отчисления детей предусмотрено неисполнение родителями условий оплаты содержания ребенка, сообщает пресс-служба республиканской прокуратуры. В договорах, заключаемых учреждениями с родителями воспитанников, по существу узаконены поборы с родителей. По данным управления Роспотребнадзора по Республике Карелия, здания 42 дошкольных учреждений нуждаются в проведении капитального ремонта, 47 зданиям необходим ремонт кровли, в 49 учреждениях требуется ремонт внутренней сети электроснабжения, в 39 зданиях необходим ремонт тепловых сетей, в 40 - водопроводных сетей, в 35 - канализации, в 27 - системы вентиляции. В целом из 254 дошкольных образовательных учреждений только 48 оборудовано системой автоматической пожарной безопасности. В нарушение действующего законодательства в 15 детских садах медицинская деятельность осуществляется без лицензии. Все вышеперечисленные проблемы в детских учреждениях нарушают санитарные требования, предъявляемые к образовательным заведениям, которые могут понести за собой тяжкие последствия, в отношении безопасности жизнедеятельности несовершеннолетних. По выявленным нарушениям горрайпрокурорами приняты меры реагирования, прокуратурой республики направлено представление министру образования Республики Карелия.
Президент Санкт-Петербургской Гражданской комиссии по правам человека, Роман Владимирович Чорный принял участие 18-го декабря в работе круглого стола «О реализации конституционного права детей-инвалидов, проживающих в детских домах-интернатах для умственно отсталых детей, на образование». Круглый стол был проведен в помещениях Аппарата Уполномоченного по правам человека Санкт-Петербурга.
Со вступительным словом выступил Санкт-Петербургский Омбудсман, Михайлов Игорь Павлович. Красной нитью его выступления было утверждение, что любой российский ребенок должен иметь право на образование, и это право должно быть реализовано. Выступления остальных участников круглого стола разделились в вопросе о том, как право на образование для так называемых «умственно отсталых» детей должно быть реализовано. Представители социальных служб и детские психиатры ратовали за то, чтобы умственно отсталых детей обучали в детских домах, подведомственных Комитету по труду и социальной защите. Иное мнение озвучил Член Экспертного совета Аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ, эксперт Общественной палаты РФ Сергей Александрович Колосков. Он привел детальный анализ федерального Законодательства России и обосновал свою точку зрения: обучать «умственно отсталых» детей необходимо в школах, подведомственных Комитету по образованию. У них есть для этого все условия, а также достаточное количество обученных педагогов. С.А. Колосков подтвердил свою точку зрения международными правовыми документами. По его словам, сегодня весь мир старается обучать детей с проблемами в умственном развитии вместе с обычными детьми с тем, чтобы они лучше интегрировались в общество.
Санкт-Петербургская Гражданская комиссия по правам человека убеждена, что право на образование для умственно-отсталых детей может быть реализовано лишь в школах, где общественность сможет проконтролировать качество образовательных услуг, предоставляемых таким детям. Сегодня неправительственным правозащитным организациям практически невозможно проконтролировать, что происходит в детских домах для «умственно отсталых» детей, также как и в психоневрологических интернатах, детских психиатрических учреждениях. Тенденции в развитии образования, позволяют нам говорить об образовании для всех детей, в равной мере, не зависимо от состояния здоровья, цвета кожи, моральных принципов. В современном мире - это называется модными словами - инклюзивное образование. Хотелось бы верить, что это не только слова, а грядущая впереди действительность.
Имеют место нарушения прав детей на охрану здоровья в процессе обучения. Неоднократно говорилось о нарушении требований законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия в образовательных учреждениях. Так, например, в ходе прокурорской проверки установлено, что в МОУ Чекаловская СОШ, Морозовского района, нарушаются требования воздушно-температурного режима, а именно, во всех классах школы, в которых занимаются дети, температура воздуха не превышает +11С, в кабинете начальных классов температура воздуха составляет + 15 С.
Таким образом, администрацией муниципального образовательного учреждения не выполняются требования, установленные ст. 51 ФЗ «Об образовании», согласно которой образовательное учреждение создает условия, гарантирующие охрану и укрепление здоровья обучающихся, воспитанников, а также требования ст. 28 Федерального Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», согласно которой, в дошкольных и других образовательных учреждениях независимо от организационно-правовых форм должны осуществляться меры по профилактике заболеваний, сохранению и укреплению здоровья обучающихся и воспитанников, в том числе меры по организации их питания, и выполняться требования санитарного законодательства. И это далеко не единичный случай в масштабах страны.
Не является исключением, в этом смысле и г. Новосибирск. Так согласно распоряжению мера г. Новосибирска, в список учреждений, подлежащих капитальному ремонту за счет средств муниципального бюджета, включено учреждение МБОУ СОШ №26. Капитальный ремонт отопительных систем якобы был произведён, но температура в классных комнатах начальной школы составляет +13 - +15 градусов.
Несомненно, директора школ, заведующие детскими образовательными учреждениями несут ответственность за неполадки в образовательном процессе, но не следует забывать о муниципальных органах власти.
Нарушителями прав несовершеннолетних, зачастую, являются лица, управляющие образовательным процессом: директора школ, заместители директора, социальные педагоги, психологи, учителя. Это проявляется во многих сферах деятельности в учебно-воспитательном процессе. Проблемы начинаются с банального повышения голоса, оскорблений учителем ученика и заканчиваются угрозами об исключении из образовательного учреждения. Хотелось бы отдельно остановиться на основаниях отчисления обучающихся из общеобразовательных учреждений.
Основания отчисления рассмотрим на проблеме правомерности дежурства старшеклассников по школе. Администрациями некоторых школ, вменяется несовершеннолетним обязанность на дежурство до начала занятий и после их окончания. При отказе ребят от вышеуказанного вида работы, директора, как правило, угрожают отчислением из школы. Усомнившись в компетентности директоров, мы обратились к документам, регулирующим деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений. Типовые положения об образовательных учреждениях, утверждаемые Правительством Российской Федерации, и разрабатываемыми на их основе уставами образовательных учреждений, являются таковыми. В соответствии со ст. 13 (п. 1) Закона РФ от 10 июля 1992 г. №3266-1 «Об образовании», именно в уставе образовательного учреждения в обязательном порядке указываются порядок и основания отчисления обучающихся. Уставом же регулируется режим занятий обучающихся, воспитанников; порядок регламентации и оформления отношений образовательного учреждения и обучающихся, воспитанников и их родителей; права и обязанности участников образовательного процесса.
Что касается вопроса о возможном исключении учеников из школы, необходимо помнить, что законодателем установлено следующее: «По решению органа управления образовательного учреждения за совершение противоправных действий, грубые и неоднократные нарушения устава образовательного учреждения допускается исключение из данного образовательного учреждения обучающихся, достигших возраста четырнадцати лет. Решение об исключении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей), принимается с согласия органов опеки и попечительства.
Об исключении обучающегося из образовательного учреждения последнее обязано в трехдневный срок проинформировать органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления совместно с родителями (законными представителями) исключенного в месячный срок принимают меры, обеспечивающие его трудоустройство или продолжение обучения в другом образовательном учреждении».
Из этого следует, что для исключения ученика необходимо, чтобы обязательность дежурства была указана в уставе школы, а отказ от дежурства должен быть грубым нарушением устава (что должна будет доказать администрация школы). Кроме того, должна быть соблюдена достаточно сложная процедура исключения из школы (уведомление органов местного самоуправления). Все это делает исключение обучающегося из школы по указанному основанию практически невозможным.
Кроме того, необходимо указать, что в соответствии с положениями закона «Об образовании», (п. 14 ст. 50), привлечение обучающихся, воспитанников гражданских образовательных учреждений без согласия обучающихся, воспитанников и их родителей (законных представителей) к труду, не предусмотренному образовательной программой, запрещается. Образовательная программа определяет содержание образования определенных уровня и направленности, и, разумеется, дежурство по школе не может быть включено в образовательную программу образовательного учреждения.
Конечно в образовании много проблем, связанных не только со здоровьесбережением детей. Так, например в одной из школ произошёл инцидент, лишающих ребёнка правоприменения своих прав. В сентябре 2004 года несовершеннолетним было подано заявление в школу о восстановлении утерянного аттестата о полном среднем образовании (серебряная медаль) директору школы. До настоящего времени аттестат не восстановлен. Дирекция школы отнеслась с пренебрежением к требованиям ребёнка, мотивируя свой отказ то отсутствием бланков в городе, то неверным содержанием заявления (в части обстоятельств утери аттестата). В результате выпускник, по окончанию школы, не смог подать документы ни в одно учебное заведение, несмотря на сдачу ЕГЭ по математике на 78 баллов.
Несомненно, действия администрации можно расценить как незаконные. Согласно приказу Минобразования РФ от 02.04.1996 г. №143 «Об утверждении Положения о порядке хранения, выдачи и учета документов государственного образца об основном общем и среднем (полном) общем образовании» выдача дубликата документа об образовании производится с соблюдением следующего порядка. Во-первых, лицо, утратившее документ об образовании, подает об этом письменное заявление в общеобразовательное учреждение, выдавшее ему документ об образовании, с изложением обстоятельств утраты документа и приобщением имеющихся документов, подтверждающих утрату. Во-вторых, дубликат аттестата о среднем (полном) общем образовании выдается по истечении месяца с момента обращения с заявлением лица, утратившего документ. В-третьих, при выдаче дубликата в графе «Расписка в получении» записывается, что дубликат выдан взамен утерянного подлинника с указанием его номера и даты выдачи. В-четвертых, дубликат подписывается руководителем общеобразовательного учреждения, заместителем руководителя по учебно-воспитательной работе и учителями (не менее трех). Следует иметь в виду, что дубликаты выдается на бланках образца, действующего в период выдачи.
Таким образом, из указанного выше приказа Минобразования РФ видно, что дубликат аттестата должен быть выдан по истечении месяца. Любые возражения директора школы не будут иметь юридического значения.
Найти выход в сложившейся ситуации, поможет обращение в территориальное управление образованием с письменным заявлением, в котором следует описать ситуацию и указать на нарушения, допущенные директором школы (согласно указанному выше приказу Минобразования РФ). Кроме того, возможно обратиться в суд за защитой своих прав с заявлением об обжаловании действий (бездействия) администрации школы.
Считаем, что сегодня крайне важно с участием широкой общественности разработать и принять единый законодательный акт, регулирующий абсолютное большинство отношений, возникающих на всех уровнях образования. Безусловно, желательно чтобы это был Кодекс, хотя на этом пути много противников.
Но важно, что бы новый законодательный акт не просто инкорпорировал ныне действующие нормы, не просто урегулировал бы ныне действующие отношения в сфере образования. По нашему мнению, важнее другое, чтобы новый законодательный акт формировался на принципах и требованиях нового века, на новых, прогрессивных взглядах на образование. Образовательный Кодекс должен стать теми «рельсами», по которому наша система образования могла бы, наконец, обогнать запросы общества и экономики, чтобы в новом законодательном акте ставки были сделаны не на всемогущество бюрократа, а на творческий потенциал педагога, на расширение автономии образовательного учреждения.
Конечно же, мы понимаем, что создание Кодекса дело длительное, пройдет ещё не одно десятилетие до такого грандиозного события. А пока его нет, на чаше весов жизнь, здоровье, успех, образование детей и подростков. Мы считаем необходимым внесение поправок, в действующие нормативные акты в сфере образования и в локальные акты образовательных учреждений (уставы). Так в целях обеспечения прав несовершеннолетних в сфере образования предлагается предусматривать в обязательном порядке в уставах образовательных учреждений нормы об ответственности учреждения и его представителей за нарушение и ущемление прав детей. В этой связи следует внести изменения в ч. 1 ст. 13 закона РФ «Об образовании», дополнив ее п. 10 следующего содержания: «10) перечень оснований привлечения образовательного учреждения и его представителей к ответственности в установленном законодательством Российской Федерации порядке за нарушение прав и свобод обучающихся и воспитанников образовательного учреждения;». Соответственно ст. 13 закона РФ «Об образовании» изложить в следующей редакции:
«Статья 13. Устав образовательного учреждения
1. В уставе образовательного учреждения в обязательном порядке указываются:
) наименование, место нахождения (юридический, фактический адрес), статус образовательного учреждения;
) учредитель;
) организационно-правовая форма образовательного учреждения;
) цели образовательного процесса, типы и виды реализуемых образовательных программ;
) основные характеристики организации образовательного процесса, в том числе:
а) язык (языки), на котором ведутся обучение и воспитание;
б) правила приема обучающихся, воспитанников;
в) продолжительность обучения на каждом этапе обучения;
г) порядок и основания отчисления обучающихся, воспитанников;
д) система оценок при промежуточной аттестации, формы и порядок ее проведения;
е) режим занятий обучающихся, воспитанников;
ж) наличие платных образовательных услуг и порядок их предоставления (на договорной основе);
з) порядок регламентации и оформления отношений образовательного учреждения и обучающихся, воспитанников и (или) их родителей (законных представителей);
) структура финансовой и хозяйственной деятельности образовательного учреждения, в том числе в части:
а) использования имущества, закрепленного за образовательным учреждением;
б) финансирования и материально-технического обеспечения деятельности образовательного учреждения;
в) Утратил силу с 1 января 2005 г.;
г) осуществления предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;
д) запрета на совершение сделок, возможными последствиями которых является отчуждение или обременение имущества, закрепленного за образовательным учреждением, или имущества, приобретенного за счет средств, выделенных этому учреждению собственником образовательного учреждения, за исключением случаев, если совершение таких сделок допускается федеральными законами;
е) порядка распоряжения имуществом, приобретенным учреждением за счет доходов, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;
ж) открытия счетов в органах казначейства (за исключением негосударственных образовательных учреждений и автономных учреждений);
) порядок управления образовательным учреждением, в том числе:
а) компетенция учредителя;
б) структура, порядок формирования органов управления образовательного учреждения, их компетенция и порядок организации деятельности;
в) порядок комплектования работников образовательного учреждения и условия оплаты их труда;
г) порядок изменения устава образовательного учреждения;
д) порядок реорганизации и ликвидации образовательного учреждения;
) права и обязанности участников образовательного процесса;
) перечень видов локальных актов (приказов, распоряжений и других актов), регламентирующих деятельность образовательного учреждения.
) перечень оснований привлечения образовательного учреждения и его представителей к ответственности в установленном законодательством Российской Федерации порядке за нарушение прав и свобод обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения;
. Устав гражданского образовательного учреждения в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации, разрабатывается и принимается образовательным учреждением и утверждается его учредителем. Порядок утверждения устава федерального государственного образовательного учреждения устанавливается Правительством Российской Федерации, государственного образовательного учреждения, находящегося в ведении субъекта Российской Федерации, - органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, муниципального образовательного учреждения - органом местного самоуправления.
. При необходимости регламентации указанных в настоящей статье сторон деятельности образовательного учреждения иными локальными актами последние подлежат регистрации в качестве дополнений к уставу образовательного учреждения.
. Локальные акты образовательного учреждения не могут противоречить его уставу.
5. Образовательное учреждение несет ответственность в установленном законодательством Российской Конституции».
Кроме того, мы предлагаем ведение в практику действия образовательных договоров, с помощью которых будут регулироваться права и обязанности всех сторон образовательных правоотношений - и детей, и родителей, и дирекции общеобразовательных учреждений, и муниципалитета. Типовой вариант такого договора представлен в Приложении 1 к дипломной работе.
Таким образом, в рамках проведенного комплексного исследования проблем в области правовых гарантий реализации прав несовершеннолетних в сфере образования в РФ, мы выявили ряд существенных нарушений законодательства об образовании и разработали предложения, направленные на устранение существующих недостатков в области обеспечения и защиты прав и интересов несовершеннолетних на уровнях законодательной и правоприменительной практики.