Должностные преступления со специальным субъектом занимают значительное место в уголовном законе, всего 68 составов преступлений, из них 25 составов преступлений включают специальных субъектов, с признаками государственного должностного лица и государственного служащего. В действующем уголовном законе РФ должностные преступления со специальным субъектом занимают значительное место, они причиняют вред самым различным системам общественных отношений. Государственные служащие с признаками специального субъекта общественно-опасных деяний, совершаемых благодаря занимаемому положению в государстве и вопреки его интересам, причиняют большой вред обществу и, прежде всего гражданам РФ, особенно в тех случаях, когда их антиобщественные деяния связаны с коррупцией и организованной преступностью.
В УК РФ имеется ряд составов преступлений, субъектами которых являются только госслужащие - как должностные, так и не должностные лица. Сгруппировать данные составы можно следующим образом:
) составы преступлений, где государственный служащий прямо назван в диспозиции нормы как субъект преступления (например, ст. 292 УК РФ). Служебные отношения могут быть нарушены при совершении государственным служащим преступления, состав которого конкретно предусмотрен уголовным законом и включен в гл. 30 УК РФ. Такие отношения могут возникать на основе издания нормативных актов федерального или местного уровня (указы, постановления, конституции, уставы) и определять не только правовое положение лиц, принятых, избранных на государственную службу, но и регулировать порядок действия публичной власти. Организация государственной службы связана с активным развитием специального законодательства о содержании государственной службы и правовом положении ее служащих в целях регулирования практической служебной деятельности служащих;
) составы преступлений, в которых государственный служащий является должностным лицом;
) составы преступлений, в которых государственный служащий является представителем власти;
) составы преступлений, в которых государственный служащий не является должностным лицом (например, ст. 288 УК РФ).
Можно также выделить составы преступлений, в которых субъектами являются международные гражданские служащие.
Рассмотрим составы преступлений, где государственный служащий прямо назван в диспозиции нормы как субъект преступления. Согласно примечания 4 к ст. 285 УК РФ, государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц, несут уголовную ответственность по статьям гл. 30 УК РФ в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями. Это следующие составы преступлений: присвоение полномочий должностного лица (ст. 288 УК РФ), служебный подлог (ст. 292 УК РФ), незаконная выдача паспорта гражданина РФ, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства РФ (292.1 УК РФ).
Присвоение полномочий должностного лица. Преступлением является присвоение государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, полномочий должностного лица и совершение им в связи с этим действий, которые повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций.
Объективная сторона рассматриваемого преступления выражена в совершении виновным действий, сопряженных с неправомерным, вопреки установленному законодательством порядку самовольным присвоением полномочий должностного лица. Фактически государственный служащий представляет себя перед другими лицами в роли должностного лица. Практике известны случаи выполнения должностных функций не уполномоченными на то служащими, в результате чего причиняется вред правоохраняемым интересам других лиц. Иногда государственные служащие осуществляют правомочия должностных лиц, не разработанные или не оформленные надлежащим образом. Общественная опасность их деятельности не вызывает сомнений, но отвечать за должностные преступления названные лица не могут, так как нет полномочий данного должностного лица и нет регламентированной в соответствующем документе должностной компетенции.
Буквальный смысл приведенной в ст. 288 УК РФ формулировки таков, что виновный должен сначала присвоить себе полномочия должностного лица, а затем уже совершить общественно опасное деяние, повлекшее указанные в законе последствия. Но просто назвать себя судьей, прокурором, депутатом и т.п. еще не означает присвоить их полномочия. «Присвоить» - значить «завладеть, самовольно взять в свою собственность». Временной разрыв между присвоением звания должностного лица и использованием вытекающих из него должностных полномочий не всегда обязателен: фактическое совершение действий, которые вправе совершать только должностное лицо, и означает присвоение полномочий этого должностного лица. Обязательным условием наступления уголовной ответственности закон считает последствие в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций, которое находится в причинной связи с незаконными действиями служащего, присвоившего себе полномочия должностного лица.
В отличие от должностного злоупотребления, присвоение полномочий должностного лица возможно только в форме активных действий. По сравнению с собственно должностным злоупотреблением (ст. 285 УК РФ) присвоение полномочий должностного лица характеризуется большим разнообразием действий - это могут быть отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ (ст. 287 УК РФ), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ), получение взятки (ст. 290 УК РФ). Все перечисленные виды общественно опасного поведения охватываются ст. 288 УК РФ. Кроме того, возможно присвоение полномочий должностного лица, сопряженное с действиями, не образующими состава злоупотребления должностными полномочиями, - например, с хищением (последнее не квалифицируется по ст. 285 УК РФ, так как при корыстном злоупотреблении должностными полномочиями выгода извлекается другим способом). В этом случае, видимо, необходима квалификация по совокупности преступлений.
Если виновный предварительно фальсифицирует документацию (удостоверение, приказ о назначении на должность), создавая видимость юридической основы своей «должностной» деятельности, его действия образуют также состав служебного подлога (ст. 292 УК РФ). Использование виновным заведомо подложного документа, который он сам не изготавливал, дополнительно квалифицируется по ч. 3 ст. 327 УК РФ; похищение или сокрытие официального документа для его последующего использования, а равно уничтожение или повреждение официальных документов - по ст. 325 УК РФ.
Рассмотрим пример. С. работал заведующим автостоянкой внебюджетного хозяйства исправительного учреждения и был уполномочен администрацией на получение арендной платы в сумме 300 тыс. рублей в месяц за использование торговых мест предпринимателями. Однако он установил среднюю плату 500 - 600 тыс. рублей в месяц, не имея на то полномочий. Указанные действия С. повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан, поскольку причинили ущерб многим торгующим гражданам в сумме от 150 до 600 тыс. рублей. На предварительном следствии действия С. были квалифицированы как неоднократное получение взятки, сопряженное с вымогательством взятки. Суд переквалифицировал действия С. на ст. 288 УК РФ, указав при этом, что С. является государственным служащим исправительного учреждения, но его должностные обязанности в момент совершения преступления не были разработаны, с этими обязанностями С. не был ознакомлен, а получил лишь устное указание собирать арендную плату и сдавать в кассу учреждения. Функциональные обязанности соответствующего должностного лица были разработаны и доведены до сведения С. позднее. Поэтому квалификация действий С. как преступления, совершенного должностным лицом, была бы неправильной. Думается, действия С., совершенные в связи с присвоением им полномочий должностного лица, содержат и признаки мошенничества (ст. 159 УК РФ).
Субъективная сторона преступления характеризуется умышленной формой вины. Виновный осознает опасность и противоправность своих действий по присвоению полномочий должностного лица, предвидит наступление вредных последствий в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций и желает причинить такой вред либо сознательно его допускает или относится к этому безразлично. Мотивы преступления могут быть любыми и учитываются только при назначении наказания.
Субъект преступления - специальный. Им является государственный служащий или служащий органа местного самоуправления, не являющийся должностным лицом, достигший 16-летнего возраста.
Несмотря на существенность причиняемых последствий, закон рассматривает присвоение полномочий должностного лица как преступление небольшой тяжести.
Служебный подлог. Закон определяет служебный подлог как внесение должностным лицом, а также государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, в официальные документы заведомо ложных сведений, а равно внесение в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности (при отсутствии признаков преступления, предусмотренного частью первой статьи 292.1 УК РФ). Именно таким путем субъект совершает посягательство на нормальную деятельность публичного аппарата управления, что является объектом данного преступления. В 2011 г. было зарегистрировано 8,2 тыс. фактов служебного подлога.
Центральным понятием для данной уголовно-правовой нормы является понятие официального документа, который является предметом преступления. Многие специалисты понимают под официальным документом лишь письменные акты, удостоверяющие конкретные факты или события, имеющие юридическое значение, составленные надлежащим образом и имеющие необходимые реквизиты. Однако в Федеральном законе от 27.07.2006 № 149-ФЗ (ред. от 06.04.2011) «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» документированная информация (документ) определяется как «зафиксированная на материальном носителе путем документирования информация с реквизитами, позволяющими определить такую информацию или в установленных законодательством Российской Федерации случаях ее материальный носитель» (ст. 2). Закон определяет так называемый электронный документ. Это документированная информация, представленная в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах. Поэтому следует согласиться с теми специалистами, которые допускают документ на любом материальном носителе. Предметом служебного подлога могут также стать документы, исходящие от частных лиц, различных коммерческих и некоммерческих организаций, не относящихся к государственным или муниципальным органам и учреждениям (расписки, обязательства, справки, договоры и т.п.), если эти документы оказываются в ведении (делопроизводстве) государственных или муниципальных структур.
Объективная сторона служебного подлога может быть выполнена одним из двух действий: 1) внесение заведомо ложных сведений в официальные документы; 2) внесение в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание. Таким образом, подлог может быть материальным - внесение различных изменений в действительный документ и интеллектуальным - составление ложного по содержанию, но подлинного по форме документа. Преступление признается оконченным с момента совершения указанных действий независимо от того, повлекло ли это деяние какие-либо последствия, был ли использован данный подложный документ.
Внесение заведомо ложных сведений в официальные документы - это запись не соответствующей действительности информации в подлинный документ, который при этом сохраняет все признаки и реквизиты настоящего. Это деяние может представлять и изготовление полностью поддельного как по форме, так и по содержанию документа. К данной разновидности подлога относится также пометка документа другим числом, не соответствующим фактической дате составления или выдачи документа, подделка подписи другого должностного лица и т.п. Внесение в официальный документ исправлений, искажающих их действительное содержание, может быть совершено путем подчистки, дописки и иными способами.
Обязательным условием признания содеянного именно служебным подлогом является совершение соответствующих действий по отношению к официальным документам должностным лицом или служащим в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей (в рамках или с превышением служебной компетенции).
Субъектом служебного подлога может быть не только должностное лицо, но и любой государственный служащий и служащий органа местного самоуправления.
Субъективная сторона служебного подлога характеризуется прямым умыслом. Виновный достоверно знает, что он вносит в официальные документы ложные сведения, и столь же сознательно совершает иные действия, составляющие сущность подлога. При этом он должен руководствоваться корыстными или иными личными побуждениями.
Цель фальсификации должностным лицом или служащим официальных документов закон не оговаривает. Однако в тех случаях, когда подлог совершается с целью последующего использования ложных документов для совершения другого тяжкого или особо тяжкого преступления, содеянное должно быть квалифицировано по совокупности как служебный подлог и приготовление к тяжкому или особо тяжкому преступлению.
Использование должностным лицом или служащим изготовленных им заведомо фиктивных документов при совершении хищения чужого имущества путем мошенничества, присвоения или растраты надлежит квалифицировать по совокупности за хищение и служебный подлог. Точно так же по совокупности преступлений квалифицируются действия должностного лица или служащего, который использует подделанный им официальный документ для совершения или сокрытия любого другого преступления. Подлог не требует самостоятельной квалификации лишь тогда, когда он является конструктивным признаком другого преступления (например, контрабанды).
Статья 292 УК РФ содержит часть вторую, по которой ответственность наступает, если деяние, предусмотренное частью первой этой нормы, повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Содержание этих общественно опасных последствий раскрыто в Постановлении ВС РФ от 16.10.2009 № 19.
Некоторые исследователи полагают, что должностное злоупотребление включает служебный подлог, а потому при квалификации, в частности, укрытия преступлений от учета и регистрации содеянное должно охватываться только ст. 285 УК РФ. Этот вывод сделан на основе тех соображений, что внесение при этом в документ заведомо ложных сведений означает использование полномочий вопреки интересам службы. Вместе с тем, изучение практики по делам названной категории показало отсутствие единообразия в оценке фальсификации заявлений и объяснений пострадавших, других лиц, иных материалов доследственной проверки. Когда по делу наряду с отказом от приема, учета и регистрации сообщений о преступлении или заведомо незаконным отказом в возбуждении уголовного дела установлена такого рода фальсификация, суды во многих случаях вслед за органами следствия и государственным обвинением квалифицируют содеянное по совокупности преступлений, предусмотренных ст.ст. 285 и 292 УК РФ. При этом предметом служебного подлога порой признаются и постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, в которых сделана ссылка на сфальсифицированные объяснения потерпевшего и иных лиц, содержащие, следовательно, заведомо ложные сведения. Встречается вместе с тем и немало иных решений, когда при указанных обстоятельствах содеянное квалифицируется только как должностное злоупотребление. Но иногда суд не соглашается с дополнительной - помимо ст. 285 УК РФ - квалификацией по ст. 292 УК РФ со ссылкой на то, что объяснения, составленные сотрудником полиции от имени потерпевших и содержащие ложные сведения об обстоятельствах происшедшего, не обладают признаками официальных документов.
Разграничивая действия ст. 292 УК РФ со ст. 285 УК РФ, Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении ВС РФ от 16.10.2009 № 19 поддерживает ту точку зрения, что внесение искажений в официальный документ представляет собой вид использования полномочий вопреки интересам службы. Вместе с тем высшим судебным органом выражался и иной подход. Так, говоря об отсутствии оснований для переквалификации действий М. на ст. 292 со ст. 286 ч. 2 УК РФ на том основании, что превышение должностных полномочий при отводе земельных участков повлекло существенное нарушение прав и законных интересов общества и государства, Верховный Суд РФ тем самым заключил, что, не наступи данные последствия, и содеянное позволило бы вменить состав подлога. Стало быть, суд исходил из того, что служебный подлог (ч. 1 ст. 292 УК РФ) является разновидностью именно превышения должностных полномочий.
Однако внесение в официальные документы заведомо ложных сведений или исправлений, искажающих их действительное содержание, не может быть расценено как использование полномочий пусть и в отсутствие обязательных условий или оснований для их совершения. Служебный подлог представляет собой совершение лицом при исполнении служебных обязанностей действий, которые никто и ни при каких обстоятельствах не вправе совершать, т.е. согласно п. 19 Постановления ВС РФ от 16.10.2009 № 19 - признак превышения полномочий. Следовательно, вопрос о разграничении составов должен решаться применительно к деяниям, предусмотренным ч. 1 ст. 286 и ч. 2 ст. 292 УК РФ. И здесь с учетом приведенного в Постановлении ВС РФ от 16.10.2009 № 19 правила нужно исходить из того, что служебный подлог при квалифицирующих обстоятельствах является специальным случаем превышения должностных полномочий.
Незаконная выдача паспорта гражданина РФ, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства РФ. Ранее в следственно-судебной практике при квалификации преступлений, связанных с незаконной выдачей паспорта гражданина РФ, а также внесением заведомо ложных сведений в документы, повлекшим незаконное приобретение гражданства РФ, наблюдался разнобой: в одних случаях содеянное квалифицировалось как злоупотребление служебными полномочиями, в других - как служебный подлог, в большинстве же случаев оно признавалось дисциплинарным проступком. Такой неоднозначный подход правоприменительных органов к уголовно-правовой оценке рассматриваемой группы посягательств был устранен Федеральным законом от 08.04.2008 № 43-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации», включившим в УК РФ ст. 292.1, предусматривающую самостоятельную ответственность за незаконную выдачу паспорта гражданина РФ, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства РФ. Учитывая, что указанные действия совершают должностные лица, государственные служащие Федеральной миграционной службы и служащие органов местного самоуправления, в чьи обязанности входит выдача документов для приобретения гражданства РФ, законодатель определил место данной нормы в системе преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (гл. 30 УК РФ).
Практика применения ст. 292.1 УК РФ пока достаточно мала.
Общественная опасность преступлений, предусмотренных ст. 292.1 УК РФ, состоит в том, что при их совершении нарушается не только нормативная, регламентированная законом деятельность органов законодательной и исполнительной власти, а также органов местного самоуправления и их авторитет, но и общественные отношения, регулирующие установленный порядок в сфере миграции иностранных граждан и лиц без гражданства. Эти преступления часто связаны и с совершением их субъектами других общественно опасных деяний.
Основным непосредственным объектом этих деяний надлежит рассматривать общественные отношения, регулирующие порядок выдачи паспорта гражданина РФ и других документов для приобретения гражданства РФ иностранными гражданами и лицами без гражданства, порядок управления в сфере их миграции, а также авторитет органов государственной власти и органов местного самоуправления. В качестве дополнительного объекта выступают общественные отношения, устанавливающие порядок нахождения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ.
Под официальным документом как предметом незаконной выдачи паспорта гражданина РФ, а равно внесения заведомо ложных сведений в документы, повлекшего незаконное приобретение гражданства РФ, следует понимать юридически значимую информацию, обладающую определенными реквизитами и исходящую от государственных органов, органов местного самоуправления или от юридических лиц, действующих по полномочию названных органов, закрепленную в определенной форме и предоставляющую ее владельцу юридические права или освобождающую его от юридических обязанностей.
Паспорт необходимо рассматривать как официальный документ. Паспорт удостоверяет личность гражданина, подтверждает принадлежность его к государству, то есть гражданству РФ, что и определяет правовую связь между гражданином и государством, выражающуюся в наличии взаимных прав и обязанностей. Исходя из этого, предлагаю дополнить ст. 292.1 УК РФ примечанием, в котором найдут отражение указанные правовые категории.
Кроме того, предмет преступлений, охватываемых ч. 1 и ч. 2 ст. 292.1 УК РФ, следует расширить за счет отнесения к нему других документов, подтверждающих законность пребывания иностранного гражданина и лица без гражданства на территории РФ.
Субъективная сторона деяний, предусмотренных ч. 1 ст. 292.1 УК РФ, характеризуется только прямым умыслом, поскольку рассматриваемые составы относятся к числу формальных. Что касается ч. 2 ст. 292.1 УК РФ, то, хотя предусмотренный ею состав и является материальным, его субъективная сторона выражается в виде небрежности. Преступное легкомыслие исключается, так как виновный выдает те документы, на основании которых иностранный гражданин или лицо без гражданства приобретает незаконное гражданство РФ, и самонадеянно рассчитывать на предотвращение этого уже не может.
Часть 1 ст. 292.1 УК РФ не предусматривает в качестве квалифицирующих признаков совершение рассматриваемых преступлений в соучастии (группой лиц по предварительному сговору и организованной группой). Исходя из этого, в целях дифференциации уголовной ответственности предлагается дополнить ст. 292.1 УК РФ частью третьей, включив в нее указанные квалифицирующие признаки. Получение незаконно выданного паспорта гражданина РФ иностранным гражданином или лицом без гражданства всегда образует неправомерное его использование (применение). Однако ст. 292.1 УК РФ не предусматривает ответственность за использование незаконно полученного паспорта гражданина РФ и других документов, подтверждающих законность пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ, в связи с чем целесообразно дополнить ст. 292.1 УК РФ частью четвертой, которая будет содержать уголовно-правовой запрет на совершение указанного деяния.
Итак, по своему содержанию ст. 292.1 УК РФ является специальной нормой по отношению к составам служебного подлога (ст. 292 УК РФ) и халатности (ст. 293 УК РФ).
Сравнительный анализ отечественного и зарубежного законодательства в целях выявления положительного опыта свидетельствует, что за исключением УК Республики Абхазия, где в ст. 294 воспроизводится текст ст. 292.1 УК РФ, а также в УК Узбекистана (ст. 224), УК Эстонии (ст. 260 и ст. 348) и, отчасти, в УК ФРГ (§ 276а), специальные нормы, предусматривающие ответственность за незаконную выдачу паспорта гражданина страны и подделку документов для приобретения гражданства, отсутствуют. Это позволяет говорить о том, что за совершение подобных преступлений виновные привлекаются к ответственности по общим нормам о должностных (служебных) преступлениях (злоупотребление служебным положением, халатность либо служебный подлог). Поэтому позиция уголовного законодательства Российской Федерации в борьбе с незаконной миграцией является более совершенной.
Таким образом, государственный служащий несет ответственность за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан. Ответственность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. В УК РФ имеется ряд составов преступлений, субъектами которых являются только госслужащие - как должностные, так и не должностные лица. Большинство этих составов расположены в гл. 30 УК РФ. Уголовно-правовые нормы гл. 30 УК РФ предусматривают ответственность за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (ст.ст. 285 - 293 УК РФ). Данная группа преступлений с учетом особенностей их совершения, а также содержания объективных и субъективных признаков их составов значительно отличается от иных преступных посягательств и именуется в теории уголовного права должностными преступлениями.