Основной задачей правового и методологического обеспечения бюджетного процесса является повышение эффективности формирования и расходования бюджетных средств в интересах общества, т.е. получение наибольшего объема общественных благ в условиях ограниченности финансовых ресурсов, консолидируемых в бюджете. Это предполагает выполнение, по крайней мере, трех основных условий:
формирование перечня мероприятий, финансируемых из бюджета, в соответствии со степенью их полезности (востребованности), признанной обществом;
предотвращение расходов, сверх минимально необходимых для выполнения мероприятий, финансируемых из бюджета (неэффективное и нецелевое расходование средств);
наличие эффективной системы общественного контроля и воздействия на субъекты, принимающие решения в рамках бюджетного процесса.
Степень полезности мероприятий определяется представительными органами государственной власти и местного самоуправления. Учитывая, что количество мероприятий, которые очевидно полезны для общества, как правило, значительно превышает количество мероприятий, которые могут быть профинансированы из бюджета, депутаты, фактически, производят ранжирование полезности для общества этих мероприятий, и выбирают для исполнения за счет бюджетных средств лишь наиболее полезные. На основе анализа принимаемых представительным органом решений избиратели могут оценить, насколько точно депутаты представляют их интересы в органах государственной власти и либо подтвердить их мандат на предстоящих выборах, либо отказать им в доверии.
В соответствии с принципом гласности, закрепленным в ст. 36 БК, граждане могут получить информацию о выборе, сделанном от их имени депутатами при утверждении бюджета, из средств массовой информации. Единственным исключением являются секретные статьи, допускаемые лишь в составе федерального бюджета. Кроме того, в соответствии со ст. 265 БК, представительные органы государственной власти могут самостоятельно или посредством созданных ими контрольных органов осуществлять контроль исполнения бюджетного процесса.
Таким образом, формально общество располагает инструментами контроля (гласность в формировании бюджета и контроле его исполнения) и воздействия (выборы представительных органов власти) на субъекты, принимающие решения в ходе исполнения бюджетного процесса (непосредственно на депутатов и опосредованно на иных представителей государственной власти).
С наиболее полными сведениями о планируемых и фактических бюджетных расходах граждане могут ознакомиться в публикуемых законах о бюджете и об исполнении бюджета. В этих документах финансовая информация представляется в соответствии с бюджетной классификацией, позволяющей получить представление о характере расходов, но, как правило, не о конкретных объектах и мероприятиях. Связь между объемами бюджетного финансирования и натуральными показателями по кодам целевых статей можно установить лишь в отношении целевых программ (программная часть бюджета) и по расходам, осуществляемым в соответствии с законодательно установленными нормативами, такими, например, как бюджетные трансферты населению. Граждане могут узнать, сколько в законе о бюджете (или о его исполнении) предусмотрено (израсходовано) средств, например, на медицину, но без дополнительных и не всегда успешных обращений к иным источника информации не смогут уяснить для себя, сколько же это означает новых мест в обслуживающих их медицинских учреждениях или насколько улучшается техническое оснащение этих учреждений?
Отсутствие сведений о натуральных показателях бюджета существенно снижает объективность оценки избирателем представления его интересов депутатами законодательного органа. Это негативно сказывается на качестве основного инструмента демократии - выборах в органы власти. Поэтому вопрос о совершенствовании системы общественного контроля и воздействия на субъекты, принимающие решения в рамках бюджетного процесса, имеет большее, чем сугубо экономическое значение.
В гл. 24 БК предусмотрен целый ряд статей, регламентирующих возможные изменения лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований.
Конфликты рациональности и законности зачастую не позволяют дать однозначную оценку действиям исполнительной власти при исполнении бюджета. В то же время, число таких ситуаций могло бы быть значительно меньше при ином распределении полномочий между представительными, исполнительными и контрольными органами. Очевидно, что существующее распределение полномочий между участниками бюджетного процесса не достаточно рационально и нуждается в оптимизации.
Если рассматривать, что есть закон о бюджете для исполнительной власти, и что для представительной, можно обнаружить еще одну концептуальную проблему организации бюджетного процесса.
Закон о бюджете санкционирует расходование бюджетных средств в указанных в нем объемах и по указанным направлениям, и является основным документом, необходимым исполнительной власти для легитимного расходования средств бюджета очередного года. При этом главным параметром исполнения или не исполнения закона о бюджете является соответствие фактических объемов бюджетного финансирования показателям, утвержденным в законе о бюджете. Таким образом, для исполнительной власти главным в законе о бюджете является финансовая составляющая этого документа.
Представительная же власть, утверждая закон о бюджете, ожидает от исполнительной власти исполнения конкретных мероприятий и решения конкретных задач в интересах избирателей, для чего, собственно, и «разрешает» исполнительной власти потратить соответствующие средства бюджета. Все это не закрепляется в законе о бюджете и остается внутренними документами исполнительной власти, которые могут быть в любой момент произвольно изменены самой же исполнительной властью. Исключением являются лишь бюджетные трансферты, утверждаемые законодательно, а также долгосрочные целевые программы, которые в соответствии со статьей 179 БК подлежат утверждению представительным органом. При этом регламентация программ не редко носит довольно общий характер: детализация этапов не достаточно подробна, а формулировки допускают слишком широкое толкование.
Граждан, а значит и представляющих их депутатов, интересует, прежде всего, выполнение за счет бюджетных средств конкретных мероприятий. Вопросы финансирования имеют значение лишь в контексте возможности получения наибольшего объема благ при располагаемом или ожидаемом объеме бюджетных средств.
Взаимоотношения представительной и исполнительной власти в рамках бюджетного процесса аналогичны взаимоотношениям «заказчика» и «подрядчика» в частном секторе. Для «заказчика» в конечном итоге не важно, каким образом «подрядчик» спланирует свою работу и распределит общий объем финансирования по отдельным этапам и статьям расходов. «Заказчику» важно, что за оговоренный в договоре объем средств он получит готовый продукт надлежащего качества с заранее оговоренными характеристиками. В свою очередь, «подрядчику» не столь важно, какую именно работу из тех, что он способен выполнить, ему поручают. Гораздо больший интерес для «подрядчика» представляет соотношение предлагаемого объема финансирования и минимально необходимого для выполнения заказа, т.е. для него более важен вопрос достаточности средств.
Закон о бюджете без натуральных показателей, аналогичен договору, в котором указан общий объем финансирования работ, оговорено распределение этой суммы на оплату труда, приобретение кирпича, цемента, других материалов, но не указано или указано недостаточно подробно, какой именно дом должен быть построен: сколько этажей, сколько и каких комнат и т.д.
Устранение выявленных проблем бюджетного процесса представляется возможным при комплексном подходе к их решению. В числе первоочередных мер наиболее значимыми представляются:
. Введение натуральных показателей в структуру закона о бюджете и закона об исполнении бюджета в качестве целевых задач и критериев оценки исполнения бюджета соответственно.
. Предоставление органам исполнительной власти более широких полномочий на этапе исполнения бюджета с повышением ответственности должностных лиц органов исполнительной власти.
. Повышение эффективности системы общественного контроля над исполнением бюджетного процесса.
Введение в бюджет натуральных показателей в качестве целевых задач позволяет рассматривать бюджет, как документ, определяющий перечень ожидаемых результатов мероприятий, финансируемых из бюджета. В этом случае, руководствуясь одним из основных направлений Концепции, а именно «совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования», расходную часть бюджета целесообразно изначально формировать на основе целевых статей. Основным предметом обсуждения и утверждения в процессе принятия закона о бюджете вместо финансовых показателей при этом становятся конкретные мероприятия. Такой подход позволяет существенно повысить целевую прозрачность бюджета и уже на стадии проектирования оценить, насколько полно реализован принцип адресности в законе о бюджете.
Информация одной строкой о наименовании программы или внепрограммного мероприятия и объеме финансирования не дает представления о том, какой объем и каких именно благ будет получен в результате их реализации. Поэтому вслед за основной статьей, содержащей распределение расходов по целевым статьям, в законе о бюджете должны быть представлены статьи, содержащие натуральные показатели, по каждой программе или внепрограммному мероприятию, которым соответствуют свои уникальные коды классификации целевых статей.
Такие статьи должны содержать перечень и количественные характеристики натуральных показателей, которые соответствуют целям осуществления внепрограммного мероприятия, либо этапов программы, реализуемых в соответствующем году. Для мероприятий, предусматривающих нормативное финансирование, определенное действующим законодательством, в качестве натуральных показателей целесообразно указывать нормативы предоставления благ на одного получателя и соответствующие им контингенты получателей. При рассмотрении отчета об исполнении бюджета показатели, утвержденные в этих статьях закона о бюджете, будут выступать в качестве критерия его исполнения или неисполнения (частичного исполнения).
Степень детализации натуральных показателей, т.е. подробность описания ожидаемого от осуществления мероприятия или программы результата, должна определяться представительным органом власти в процессе рассмотрения и утверждения закона о бюджете на очередной год.
Предложенная новация структуры бюджетных показателей, утверждаемых в законе о бюджете, не просто вводит новый вид показателей, - натуральных, - но и позволяет изменить сам характер документа, его финансово-хозяйственную и социальную сущность. Из документа, устанавливающего «сколько и на что потратить», закон о бюджете превращается в документ, указывающий «что сделать на средства бюджета».
Возникающий дуализм бюджетных показателей (натуральные и финансовые) в условиях свободного ценообразования в экономике не позволяет в процессе исполнения бюджета точно следовать и финансовым и натуральным показателям одновременно. Необходимо выбрать один из двух типов показателей в качестве директивного, исключив в отношении второго требование безусловного и точного исполнения.
Основной задачей бюджета является предоставление гражданам конкретных благ, - государственных услуг. Общество в существенно большей степени заинтересовано в получении предусмотренного в законе о бюджете объема благ, чем в соответствии плановых и фактических показателей бюджетного финансирования. Поэтому в качестве директивных бюджетных показателей представляется логичным выбрать натуральные показатели. По степени полноты исполнения этих показателей должно оцениваться исполнение закона о бюджете: «выполнен», «не выполнен (выполнен частично)».
В свою очередь финансовые показатели закона о бюджете и закона о его исполнении приобретают вспомогательный характер. На стадии проектирования и принятия закона о бюджете они обеспечивают контроль реалистичности планируемых показателей. При рассмотрении отчета об исполнении бюджета превышение или сокращение фактического финансирования по сравнению с плановым перестает быть критерием законности и полноты исполнения бюджета. Результаты такой оценки должны служить основанием, как для совершенствования бюджетного законодательства, так и для применения административных и иных предусмотренных законом мер в отношении отдельных исполнителей.
Если в законе о бюджете и отчете об исполнении бюджета натуральные показатели имеют приоритет перед финансовыми, то исполнительной власти можно предоставить существенно большую возможность оперативного маневра финансовыми ресурсами при исполнении бюджета. В соответствии со складывающимися макроэкономическими показателями и ситуацией на рынке органы исполнительной власти могут оперативно, без внесения изменений в закон о бюджете, осуществлять перемещения бюджетных ассигнований в необходимых объемах. Своевременность и адекватность реакции на быстро меняющуюся экономическую ситуацию позволят существенно повысить эффективность распоряжения бюджетными средствами в целом.
Предоставление более широких полномочий исполнительной власти на стадии исполнения бюджета, требует адекватной корректировки системы бюджетного контроля. Акценты внешнего контроля со стороны представительных органов должны быть смещены в большей степени с текущего на предварительный и последующий контроль. При этом качество предварительного контроля должно быть существенно повышено, а меры ответственности должностных лиц по результатам последующего контроля - усилены и стать обязательными к применению. Текущий контроль должен носить характер внутреннего контроля и осуществляться, в основном, исполнительной властью.
Использование в законе о бюджете натуральных показателей влечет необходимость внесения определенных изменений в алгоритм составления и рассмотрения бюджета, что соответствует одному из основных направлений Концепции, предусматривающему «упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета». Концептуально новый порядок формирования бюджета может быть следующим.
На первом этапе представительный орган принимает основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной год, после чего направляет исполнительному органу проект перечня мероприятий, планируемых в качестве принимаемых бюджетных обязательств на предстоящий год. Исполнительная власть разрабатывает комплекс мер по реализации указанных мероприятий и определяет потребности финансирования по каждому из них, т.е. фактически составляет «бизнес-план» для каждого из предложенных депутатами мероприятий. Здесь представляется целесообразным воспользоваться еще одним тезисом основных направлений Концепции о необходимости «распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ.
Одновременно органы исполнительной власти с учетом прогнозируемых макроэкономических показателей и состоянию нормативно-правовой базы рассчитывают и уточняют на предстоящий год:
ожидаемый объем доходов бюджета;
возможные объемы и параметры привлечения средств из источников финансирования дефицита бюджета;
потребности финансирования по действующим бюджетным обязательствам.
Проектные финансовые показатели проходят экспертизу и по ее результатам, при необходимости, дорабатываются.
Сейчас финансовую экспертизу документов, направляемых для утверждения в представительный орган, осуществляют, как правило, контрольно-счетные органы, созданные представительными органами власти (далее - КСО). Проведение экспертизы по какому-либо мероприятию должно поручаться аудиторской компании на основе случайной выборки из нескольких аудиторских компаний, прошедших предварительный конкурсный отбор. Привлечение независимых аудиторских компаний, имеющих большой опыт работы с профильными проектами, позволяет надеяться на высокое качество экспертизы планирования бюджетных мероприятий, сопоставимое с качеством экспертизы бизнес-плана, предоставляемого коммерческой фирмой в кредитную организацию при обращении за получением кредита.
Экспертизы расчета потребностей финансирования по трансфертам населению и нижестоящим бюджетам, проектировок доходной части бюджета и параметров привлечения средств из источников финансирования дефицита бюджета по-прежнему будут проводиться КСО. Этот же орган будет осуществлять консолидацию экспертиз, проведенных независимыми аудиторскими компаниями, и на их основе, с учетом планируемой функциональной структуры расходов и других параметров проектируемого бюджета, анализировать его эффективность для достижения целей заявленной бюджетной и налоговой политики.
На втором этапе исполнительная власть направляет представительному органу следующие бюджетные проектировки:
о прогнозируемых доходах бюджета на предстоящий год, исходя из норм действующего законодательства;
о планируемой потребности финансирования действующих бюджетных обязательств;
о возможных объемах и стоимости привлечения средств из источников финансирования дефицита бюджета на предстоящий год;
о планируемой потребности финансирования принимаемых бюджетных обязательств, по предложенным депутатами мероприятиям.
Одновременно КСО направляет в представительный орган:
материалы экспертизы бюджетных проектировок, представленных исполнительной властью;
результаты анализа эффективности проектируемого бюджета для достижения целей заявленной бюджетной и налоговой политики;
рекомендации по выбору натуральных показателей в качестве критериев оценки исполнения бюджета по каждой из целевых статей.
Исходя из безусловности финансирования действующих бюджетных обязательств, расчетного объема предстоящих доходов и возможностей привлечения средств из источников финансирования дефицита бюджета, можно определить в каком объеме возможно финансирование в предстоящем году принимаемых бюджетных обязательств. Зная, сколько средств потребуется для финансирования каждого из тех мероприятий, которые были ранее представлены исполнительной власти в качестве принимаемых обязательств, депутаты могут определить, какие именно из мероприятий следует включить в закон о бюджете на предстоящий год, а от каких придется отказаться или перенести на следующие периоды.
На третьем этапе работы над проектом бюджета происходит формирование перечня принимаемых обязательств с одновременным ранжированием их приоритетности, а также рассматривается целесообразность и возможность сокращения части действующих обязательств. Ранжирование принимаемых обязательств необходимо для того, чтобы в процессе исполнения бюджета, когда фактические доходы могут оказаться больше или меньше прогнозных значений, исполнительная власть могла оперативно планировать и принимать решения об исключении части бюджетных мероприятий, либо направлении сверхплановых доходов на заранее оговоренные дополнительные мероприятия. Это позволит значительно снизить частоту внесения изменений в действующий закон о бюджете.
При сокращении или росте доходов бюджета сбалансированность бюджета может обеспечиваться не только за счет изменения поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, но и путем исключения или исполнения этих мероприятий.
Таким образом, в бюджете будут содержаться три группы расходов:
бюджет действующих обязательств (отражаются в реестре расходных обязательств);
бюджет безусловно принимаемых обязательств;
бюджет условно принимаемых обязательств.
При этом сумма расходов первых двух групп не должна превышать сумму минимально ожидаемых при неблагоприятном (пессимистическом) развитии событий поступлений в бюджет (доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета). Сумма расходов всех трех групп должна быть не менее максимально ожидаемых при благоприятном (оптимистическом) развитии событий поступлений в бюджет. Таким образом, объем условно принимаемых обязательств должен быть не менее разницы между поступлениями в бюджет при оптимистическом и пессимистическом сценариях.
По первому варианту всем мероприятиям бюджета условно принимаемых обязательств можно придать один общий для всех мероприятий этой группы статус. В этом случае исполнительная власть самостоятельно выбирает, какие из мероприятий финансировать в первую очередь, а какие по мере поступления в бюджет дополнительных средств.
По второму варианту мероприятия бюджета условно принимаемых обязательств можно разделить на группы, которым депутаты назначают различные рейтинговые показатели в зависимости от степени актуальности мероприятий. Тогда при изменении объемов поступлений в бюджет исполнительная власть в первую очередь финансирует мероприятия, входящие в группу с наибольшим рейтинговым показателем, а далее - в соответствии с понижением рейтинга. Что касается очередности финансирования мероприятий, входящих в одну рейтинговую группу, исполнительная власть самостоятельна в принятии этих решений.
На завершающем четвертом этапе представительный орган принимает закон о бюджете в целом.
Основной задачей контроля в сфере бюджетного процесса изначально является предотвращение противозаконного или неэффективного использования бюджетных средств. Как правило, эта задача решается на стадии предварительного контроля.
Если выявление нарушений или недочетов происходит на стадии расходования, то задачей контроля становится недопущение дальнейшего нанесения ущерба бюджету. Такие ситуации характерны для текущего контроля.
И только при выявлении факта уже совершенного незаконного или неэффективного расходования средств, т.е. при последующем контроле, на первое место выходит разработка и принятие мер по предотвращению повторений подобных негативных явлений в будущем.
Из трех упомянутых видов контроля (предварительный, текущий и последующий), лишь для одного фактор времени является достаточно критичным. Эффективность текущего контроля во многом зависит от оперативности выявления нарушений и недочетов, а также последующего принятия и реализации решений по их устранению. Время таких операций существенно меньше в случае их осуществления непосредственно самой исполнительной властью, чем КСО или иными сторонними организациями, что, в данном случае, объясняется технологиями информационного обмена и системой администрирования в исполнительной власти. Как показывает практика, текущий контроль, осуществляемый КСО, из-за фактора времени, де-факто, мало отличается по своей результативности от последующего контроля. Поэтому, проведение внутреннего текущего контроля исполнительной властью представляется более эффективным, чем проведение внешнего текущего контроля силами представительного органа или созданных им структур. При этом следует подчеркнуть, что отказ от интенсивного внешнего контроля на этапе исполнения бюджета (текущего внешнего контроля) ни в коей мере не должен рассматриваться в качестве индульгенции на любые действия должностных лиц в этот период.
Для повышения качества контроля и анализа исполнения бюджета представляется целесообразным, как и при экспертизе проекта бюджета, привлекать для внешнего аудита независимые аудиторские компании. При этом не следует допускать, чтобы проверку исполнения бюджетного мероприятия или программы проводила та же аудиторская компания, которая выполняла экспертизу этого мероприятия или программы на стадии проектирования бюджета.
Проверка полноты исполнения бюджета в части натуральных показателей может проводиться не только силами КСО и привлеченных аудиторских компаний, но и депутатами лично, либо силами приданного им административного аппарата, а также общественными организациями и гражданами в рамках полномочий, установленных действующим законодательством. Все результаты таких проверок должны также направляться в КСО.
Для объективного выбора избиратель должен располагать достаточно полной информацией о деятельности тех, кого он выбирает для представительства своих интересов в управлении государством.
Наиболее предпочтительным представляется использование возможностей Интернета для распространения этой информации. В отличие от печатных СМИ, объем публикуемых сведений здесь не имеет большого значения. Кроме того, используемые электронные форматы представления информации, как правило, удобны для ее дальнейшей обработки, что немаловажно при работе с большими массивами данных.
Вопрос доступности, полноты и формата представления сведений о бюджетном процессе важен для формирования независимой общественной оценки деятельности представительной и исполнительной власти общественными организациями, политическими партиями и отдельными гражданами. Наличие такой оценки создает альтернативу официальной оценке со стороны государственных структур, а значит, существенно повышает объективность выбора народом своих представителей в органы государственной власти и местного самоуправления.
Заключение
Сложность формирования и реализации бюджетной политики, определение ее приоритетов связано с тем, что Россия находится в условиях переходной экономики. С другой стороны, при определении направлений необходимо обязательно увязывать бюджетную политику с системой всех финансовых отношений.
Мы видим, что бюджетный процесс представляет собой сложную, регламентируемую нормами права процедуру, в которой огромное значение имеет деятельность органов, на которые возложены непосредственные обязанности по исполнению бюджету. Важной составной частью по формированию бюджета является экономический анализ результатов исполнения бюджета, который позволяет объективно оценивать результаты исполнения бюджета, своевременно выявлять причины отклонений от утвержденных показателей и оперативно принимать решения в сложившейся ситуации.
Анализ исполнения бюджета Пермского края на протяжении нескольких лет показывает, что главной экономической проблемой является формирование доходных статей бюджета, хотя не менее сложный вопрос и определение приоритетов расходования средств, ранжирование принципов формирования бюджетной политики. Задолженность предприятий по платежам в бюджет является одной из причин, по которой не обеспечивается полное финансирование бюджетной сферы. Анализ недостатков и ошибок должен стать трамплином для будущего старта.
Исследования, проведенные в ходе изучения бюджетного процесса на территории Пермского края, показали, что решение проблем бюджета субъекта возможно только при совершенствовании бюджетной системы и бюджетного процесса в масштабах РФ. Однако немало зависит и от грамотной, разумной бюджетной политики, проводимой в регионах. Решение проблемы наполняемости бюджета - главная задача представительных и исполнительных органов власти и решать ее необходимо совместными усилиями всех уполномоченных на то органов: финансовых, налоговых, правоохранительных и т.д.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации;
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации;
. Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»;
. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.98 г. №146-ФЗ.
. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 г. №117-ФЗ.
. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 28.12.2010 года №190н «Об утверждении бюджетной классификации Российской Федерации»;
. Закон Пермского края «О бюджетном процессе в Пермском крае» от 12.10.2007 г. №111-ПК.
. Проект закона Пермского края «О бюджете Пермского края на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов».
. Задорнов М.М. Финансовая политика государства и возможности ее реализации: Финансы. - 2007. - 65 с.;
. Ерошкина Л. Подход к формированию бюджетов в условиях кризиса // Бюджет. 2009. №3.
11. Кириллова М.В. Особенности российской модели бюджетного федерализма // Экономические науки. 2008. №3.
12. Овчинникова О.П., Индутенко А.Н. Бюджетный менеджмент в условиях формирования системы бюджетирования, ориентированного на результат. // Финансы и кредит 2007 №30.
13. www.budget.perm.ru