Как отмечают эксперты (Талапина Э.В., Сатаров Г.А., Тихомиров Ю.А.), «идея проверки законодательства на коррупциогенность зародилась в 2002 - 2003 гг. в экспертных кругах. Счетная палата РФ, ГУ - ВШЭ, Фонд "ИНДЕМ", Национальный антикоррупционный комитет ввели термин "коррупциогенность законодательства". В более широком плане ученые предлагали, чтобы каждый законопроект получал "объективную научную оценку с точки зрения его влияния на криминогенную обстановку". 12 января 2004 года необходимость проведения антикоррупционной экспертизы НПА и проектов НПА официально признал и В.В. Путин. На заседании Совета при Президенте по борьбе с коррупцией он отметил, что одним из главных приоритетов Совета является «наладить постоянную и системную антикоррупционную экспертизу законодательства», как в действовавших на этот момент законах, так и на стадии их подготовки.
С подачи Президента РФ Правительство приняло решительные шаги в этом направлении. Разработка действенных методов противодействия коррупции нашла свое отражение и было конкретизировано в актах Правительства. Первым правовым актом, закрепляющим проведение антикоррупционной экспертизы в качестве инструмента противодействия коррупции следует считать Распоряжение Правительства России от 25 октября 2005 г. № 1789-р, которым была утверждена Концепция административной реформы в 2006-2010гг.Согласно указанной Концепции, в части проведения административной реформы в 2006 году отмечается «подготовка типовых антикоррупционных программ для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, разработка ведомственных антикоррупционных программ», а также «внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов».
|
|
Следующим шагом развития правовых механизмов противодействия коррупции следует считать Указ Президента РФ № 815 «О мерах противодействия коррупции» от 19 мая 2008 года, а также Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом РФ 31 июля 2008 года Пр-1568. Данные акты позволили продолжить разработку антикоррупционных механизмов и предусматривали, в том числе, поручения:
- Генеральному прокурору Российской Федерации – организовать проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации.
- Министерству юстиции Российской Федерации в 2009 г. – организовать осуществление антикоррупционной экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
В том же году был разработан и принят Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ, который определил антикоррупционную экспертизу правовых актов и их проектов в качестве одной из основных мер по профилактике коррупции.
Это положение Федерального закона было конкретизировано Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции», а также Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 196 «Об утверждении «Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов» (далее – Правила и Методика). Указанные Правила определяют порядок проведения антикоррупционной экспертизы, субъектный состав, закрепляют форму заключения, способы разрешения разногласий, возникающих в ходе проведения такой экспертизы. Правила состоят из пяти глав:
|
|
- Общие положения. В главе раскрывается перечень нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов, подлежащих антикоррупционной экспертизе, закреплен круг субъектов, которые проводят экспертизу на коррупциогенность: Министерство юстиции Российской Федерации и аккредитованные в установленном порядке Министерством юстиции Российской Федерации юридические и физические лица.
- Независимая экспертиза на коррупциогенность. В рамках данной главы определен круг субъектов, определяемых в качестве независимых экспертов, под которыми подразумеваются аккредитованные Министерством юстиции Российской Федерации юридические и физическими лицами. Основными требованиями и условиями для проведения аккредитации независимых экспертов являются:
а) для юридических лиц - наличие в штате не менее 3 сотрудников, удовлетворяющих требованиям к аккредитации физического лица, предусмотренным подпунктом "б" настоящего пункта;
б) для физических лиц - наличие высшего профессионального образования и стажа работы по специальности не менее 5 лет.
Установлены сроки для проведения антикоррупционной экспертизы: федеральный орган исполнительной власти - разработчик проектов документов размещает их на своем официальном сайте в сети Интернет в течение рабочего дня, соответствующего дню их направления на согласование в государственные органы и организации в соответствии с пунктом 57 Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. N 260. По результатам независимой экспертизы на коррупциогенность составляется экспертное заключение, оформляемое в соответствии с методикой.
|
|
- Экспертиза на коррупциогенность, проводимая Министерством юстиции Российской Федерации. В соответствии с указанной главой Министерством юстиции РФ проводится антикоррупционная экспертиза проектов федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, при проведении правовой экспертизы проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов, проектов поправок к ним, а также при осуществлении государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер.
- Учет результатов экспертизы на коррупциогенность. Правила закрепляют обязательность учета заключения независимой антикоррупционной экспертизы либо заключения Министерства Юстиции РФ на стадии доработки проекта нормативного правового акта. В случае несогласия ФОИВ с заключением, проект НПА вместе с заключением передается для рассмотрения в Правительство либо Президенту РФ, который принимает окончательное решение.
Методика закрепила перечень коррупциогенных факторов. Критерием эффективности проведения экспертизы на коррупциогенность Методика определила системность, достоверность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы.
I. Общие положения. В рамках главы, определены такие основополагающие понятия, как коррупционные факторы и коррупциогенные нормы. Согласно Методике, коррупционными факторами признаются положения проектов документов, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении документов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их. Коррупциогенными нормами признаются положения проектов документов, содержащие коррупционные факторы.
II. Основные правила проведения экспертизы на коррупциогенность. Согласно этим правилам, для обеспечения системности, достоверности и проверяемости результатов экспертизы на коррупциогенность, необходимо:
1. Проводить экспертизу каждой нормы.
2. По результатам экспертизы составлять заключение с выявленными коррупционными факторами.
3. Предусмотреть возможность наличия и выявления коррупционных факторов, не предусмотренных Методикой.
III. Коррупционные факторы. Ранее было сформулировано определение коррупционных факторов. В данной главе коррупционные факторы были дифференцированы по трем группам:
а) факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления;
б) факторы, связанные с наличием правовых пробелов;
в) факторы системного характера.
Отдельно следует выделить факторы системного характера, под которыми подразумеваются факторы, обнаружить которые можно при комплексном анализе проекта документа, - нормативные коллизии. Нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.
Постановления о Правилах и Методике проведения антикоррупционной экспертизы сформулировали основные положения, на которые легли в основу Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Данный федеральный закон состоит всего из 5 статей. Несмотря на такую компактность, закон установил наиболее важные правовые и организационные механизмы противодействия коррупции. Рассмотрим их более подробно.
В статье 1 были закреплено понятие коррупциогенных факторов, в качестве которых признаются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Отметим, терминологическая база уже изменилась. Вместо термина «коррупционные факторы» закон закрепляет понятие «коррупциогенные факторы». К тому же смысловое содержание этих понятий совершенно разное, хотя подразумевают одинаковые правовые явления: условия, способствующие проявлению коррупции.
Статья 2 установила основные принципы организации антикоррупционной экспертизы, в числе которых:
1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;
2) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;
3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);
4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);
5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее - органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
Как видно, основные правила проведения экспертизы (по Методике) были значительно расширены и дополнены. Появились новые и важные принципы, такие как обязательность проведения, взаимосвязь с другими правовыми актами и т.д.
В статье 3 был отмечен субъектный состав лиц, государственных органов, проводящих антикоррупционную экспертизу, их полномочия и обязанности. Причем субъектный состав был расписан гораздо более подробно, описаны процедурные механизмы проведения антикоррупционной экспертизы конкретными субъектами права, полномочия, а также «подведомственные» им для экспертизы виды правовых актов.
Статья 4 закрепила правовые последствия выявления коррупциогенных факторов, а также действия уполномоченных лиц в случае их выявления. Как и в предыдущей статье гораздо более подробно законодатель подошел к описанию процедурных механизмов. Сформулированы правовые нормы, касающиеся требования прокурора об изменении нормативного правового акт в случае выявления коррупциогенных факторов, установлен рекомендательный характер заключений, составляемых независимыми экспертами, порядок разрешения разногласий отнесено к ведению Правительства РФ.
И, наконец, статья 5 затрагивает правомочия институтов гражданского общества в вопросе проведения антикоррупционной экспертизы, закрепляет рекомендательный характер заключения такой экспертизы, а также порядок его рассмотрения органом, издавшим нормативный правовой акт.
Эти решения были конкретизированы в Постановлении Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. №96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». В рамках указанного Постановления были утверждены правила и методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее – Правила и Методика).
Вместе с тем, следует отметить, что существенно изменились как Правила, так и Методика проведения антикоррупционной экспертизы по сравнению с аналогичными Правилами и Методикой образца 2009 года. Отметим наиболее значимые изменения. И если относительно Правил проведения антикоррупционной экспертизы можно сказать, что в 2010 году они были уточнены и расписаны более подробно, то Методика была значительно сокращена в части коррупциогенных факторов. В 2009 году этот перечень был составлен из трех групп в сумме составляющих 17 факторов, а в образце 2010 года этот список был сокращен до 2х групп из 11 факторов, причем были вычеркнуты следующие:
1. существование собственно пробела в правовом регулировании - отсутствие в проекте документа нормы, регулирующей определенные правоотношения, виды деятельности и так далее;
2. отсутствие запретов и ограничений для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) - отсутствие превентивных антикоррупционных норм, определяющих статус государственных (муниципальных) служащих в коррупциогенных отраслях;
3. отсутствие мер ответственности органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) - отсутствие норм о юридической ответственности служащих, а также норм об обжаловании их действий (бездействия) и решений;
4. отсутствие указания на формы, виды контроля за органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие норм, обеспечивающих возможность осуществления контроля, в том числе общественного, за действиями органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих);
5. нарушение режима прозрачности информации - отсутствие норм, предусматривающих раскрытие информации о деятельности органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), и порядка получения информации по запросам граждан и организаций;
6. факторы системного характера, обнаружить которые можно при комплексном анализе проекта документа, - нормативные коллизии.
В связи с развитием законодательства об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов некоторые изменения были внесены в регламент Государственной Думы и Совета Федерации:
1. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 29 апреля 2009 года № 149СФ "О внесении изменений в Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" - Часть 1 статьи 27 Регламента Совета Федерации дополнена пунктом "а1": "Комитет, комиссия Совета Федерации проводит по вопросам своего ведения экспертизу законопроектов, а также экспертизу одобренных Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации федеральных конституционных законов, принятых Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации федеральных законов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции". Соответствующие дополнения были отмечены в статьях, посвященных работе комитета и комиссии.
Правительством РФ, органами ФОИВ были внесены соответствующие изменения либо приняты следующие акты:
- Постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2010 года № 72 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" – изменения внесены в:
1. Постановление Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 года № 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации";
2. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009;
3. Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 года № 904;
4. Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 года № 576;
5. Регламент Правительства Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 года № 260;
6. Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 года № 452;
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 16 ноября 2009 года № 936 "О внесении изменений в Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти».
В рамках деятельности Министерства юстиции были приняты следующие акты:
- приказ Министерства юстиции Российской Федерации (Минюст России) от 16 июля 2012 г. N 138 г. Москва "О внесении изменений в нормативные правовые акты Министерства юстиции Российской Федерации";
- приказ Министерства юстиции Российской Федерации (Минюст России) от 21 октября 2011 г. N 363 г. Москва "Об утверждении формы заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы";
- приказ Минюста России от 27.07.2012 N 146 "Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации";
- приказ Минюста России от 27.07.2012 N 145 "Об утверждении форм свидетельств об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации";
- приказ Минюста России от 01.04.2010 N 77 "Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований";
- приказ Минюста России от 26.04.2012 N 66 "Об утверждении Порядка ведения государственного реестра независимых экспертов, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации";
- приказ Минюста России от 08.09.2011 N 310 "Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Минюста России".
Согласно Приказу Минюста России от 26.04.2012 N 66 "Об утверждении Порядка ведения государственного реестра независимых экспертов, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации» Министерство Юстиции ведет реестр независимых экспертов, физических и юридических лиц. Минюст России опубликовал порядок ведения Государственного реестра независимых экспертов, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Реестр ведется на бумажном носителе и в электронном виде на русском языке путем внесения реестровых записей.
Ведение Реестра включает:
· получение документа, являющегося основанием для внесения в Реестр (исключения из Реестра) сведений о независимом эксперте;
· внесение сведений о независимых экспертах в Реестр (внесение изменений в Реестр);
· исключение сведений из Реестра.
Реестр в электронном виде размещается на официальном сайте Минюста России в сети Интернет.
Исходя из информации, полученной из рассмотренных источников, примеров специальных законов субъектов РФ об антикоррупционной экспертизе найдено не было.
Положения об антикоррупционной экспертизе чаще всего содержатся в законах о противодействии коррупции. К примеру, антикоррупционной экспертизе посвящена ст. 16 Закона г. Москвы от 08.07.2009 N 25 (ред. от 28.11.2012) "О правовых актах города Москвы", Закон РС(Я) о противодействии коррупции в РС(Я) от 19 февраля 2009 года 668-З № 227-IV «О противодействии коррупции в Республике Саха (Якутия)», Закон Санкт-Петербурга от 14.11.2008 № 674-122 «О дополнительных мерах по противодействию коррупции в Санкт-Петербурге», Закон Республики Татарстан от 4 мая 2006 года N 34-ЗРТ "О противодействии коррупции в Республике Татарстан" и др. Более подробная статистическая информация приведена выше.
Необходимо отметить, что портал Министерства Юстиции https://zakon.scli.ru, предназначенный для обеспечения свободного доступа граждан к правовым актам, содержит определенные недостатки. Во-первых, техническое обеспечение портала вызывает нарекания, так как при осуществлении запросов, поиска информации портал выдает ошибку «FastCGI Error» и становится недоступным.
Во-вторых, стоит отметить недостоверность статистической информации, предоставленной на портале. Дублируются, к примеру, приказы ФОИВ со схожими реквизитами, т.о. один и тот же документы фигурирует в списке несколько раз, что искажает общую картину.
В-третьих, на портале отсутствуют некоторые акты ФОИВ, содержащиеся в справочно-правовых системах «КонсультантПлюс», «Гарант» и др.