Проведение экспертной работы невозможно вне рамок четкой методологии, определяющей цели, задачи, последовательность, критерии оценки, форму представления результатов антикоррупционной экспертизы. Данную задачу ставило перед собой Правительство Российской Федерации при разработке Постановления Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. №96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», где содержится Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов (далее – Методика).
Указанной Методикой руководствуются федеральные органы государственной власти, органы субъектов, органы местного самоуправления, а также независимые эксперты, получившие аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, при проведении независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. В Методике приводится список коррупциогенных факторов, которые могут быть обнаружены в нормативном акте при проведении антикоррупционной экспертизы и которые являются критериями для оценки последующего коррупционного риска, которое оно может повлечь. В качестве таких признаков приводятся следующие:
а) Коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил:
- широта дискреционных полномочий;
- определение компетенции по формуле "вправе";
- выборочное изменение объема прав;
- чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества;
- принятие нормативного правового акта за пределами компетенции;
- заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий;
- отсутствие или неполнота административных процедур;
- отказ от конкурсных (аукционных) процедур;
б) Коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям:
- наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права;
- злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами);
- юридико-лингвистическая неопределенность.
Методику можно рассматривать как документ, описывающий последовательность действий и используемый метод анализа для оценки нормативного правового акта на коррупциогенность. Антикоррупционная экспертиза проводится правотворческими органами самостоятельно согласно Методике. Проанализировав законодательство субъектов Российской Федерации можно прийти к заключению, что в большинстве случаев отдельного акта с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нет. Вместе с тем, в тех случаях, когда такой документ существует, каких-либо существенных изменений либо дополнений законодатели не предусматривают. Приведем конкретные примеры.
Так, в республике Башкортостан антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов осуществляется юридическим отделом Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан одновременно с проведением правовой экспертизы в рамках Регламента Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан[1]. Другой особенностью методики проведения антикоррупционной экспертизы республики Башкортостан следует выделить проведение антикоррупционной экспертизы одновременно с правовой экспертизой.
В республике Бурятия антикоррупционная экспертиза также проводится «при проведении правовой экспертизы»[2]. Решение о проведении антикоррупционной экспертизы принимается тем же органом, издавшим нормативный акт: «…экспертиза на коррупциогенность указов Президента Республики Бурятия, постановлений Правительства Республики Бурятия проводится по отдельным поручениям Президента Республики Бурятия, Правительства Республики Бурятия…»[3]
В Краснодарском крае разработан Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, принимаемых Законодательным Собранием Краснодарского края, который содержится в Постановлении от 23 июня 2010 Г. №2034-П «О порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, принимаемых законодательным собранием Краснодарского края», в котором перечислены основные признаки, отличающие данную методику от правительственной:
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов проводится при мониторинге законодательства по поручению председателя Законодательного Собрания Краснодарского края.
Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов проводится при проведении их правовой экспертизы в соответствии со статьями 71 и 72 Регламента Законодательного Собрания Краснодарского края.[4]
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (их проектов) проводится правовым управлением согласно Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов проводится в течение 30 дней со дня принятия решения о ее проведении. По результатам проведения антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта правовым управлением составляется заключение, в котором указываются:
· основание для проведения антикоррупционной экспертизы;
· реквизиты нормативного правового акта (вид нормативного правового акта, дата его принятия или подписания, регистрационный номер и наименование нормативного правового акта);
· выявленные коррупциогенные факторы (с указанием структурных единиц нормативного правового акта, в которых они выявлены);
· предложения по устранению выявленных коррупциогенных факторов.
В заключении могут быть отражены возможные негативные последствия сохранения в нормативном правовом акте выявленных коррупциогенных факторов.
В случае если при проведении антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта не выявлены коррупциогенные факторы, соответствующий вывод отражается в заключении. Это же касается и проектов нормативных правовых актов.
Антикоррупционная экспертиза проекта нормативного правового акта проводится специалистами, не принимавшими участия в его разработке. При проведении антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта представитель субъекта права законодательной инициативы может привлекаться в рабочем порядке для дачи пояснений по проекту. Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов проводится в течение 14 дней со дня поступления проекта на правовую экспертизу. Результаты антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта отражаются в заключении правового управления, которое является составной частью заключения правовой экспертизы проекта нормативного правового акта и включается в него отдельным разделом.
В случае возникновения разногласий, возникающих при оценке указанных в заключениях коррупциогенных факторов, комитетами Законодательного Собрания Краснодарского края создаются рабочие группы для подготовки согласованного решения.
За вышеуказанными пунктами следует уже ссылка на Методику разработанную правительством Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», где содержится Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов».
В Кемеровской области к коррупциогенным факторам был отнесён такой пункт как, «неустановление сроков принятия нормативного правового акта, принятие которого предусмотрено подлежащим экспертизе проектом», однако методика, разработанная ЦСР 2004 г., не относила к коррупциогенным факторам непринятие нормативного правового акта. На сегодняшний день, согласно постановлению Коллегии Администрации Кемеровской области от 23 апреля 2010 г. N 160, «…антикоррупционная экспертиза правовых актов, проектов правовых актов проводится в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 № 96».
Методика Ханты-Мансийского автономного округа разработана на основе и в развитие Памятки эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта (Центр стратегических разработок, 2004). Действуя на основе указанных наработок ЦСР, Методика все же содержала авторское развитие такого коррупциогенного фактора как коллизии нормативных правовых актов. Для обнаружения коллизии необходимо тщательно анализировать не только НПА, экспертиза которого проводится, но и нормативные акты различного уровня по смежным отношениям и при обнаружении коллизии норм эксперту необходимо установить, существуют ли законодательно установленные правила выбора приоритетной нормы, насколько они очевидны. Если таких правил нет – сделать вывод о наличии коррупционного фактора. Согласно Приложению
к постановлению Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 8 декабря 2011г. № 175 ст. 2 «Антикоррупционная экспертиза проводится в соответствии с настоящим порядком и методикой проведения антикоррупционной экспертизы, установленной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
В органах местного самоуправления, в отношении принимаемых ими актов антикоррупционная экспертиза проводится, как правило, юридическими службами соответствующего органа местного самоуправления. В отношении актов представительных органов муниципальных образований экспертиза может осуществляться юридической службой не только аппарата представительного органа муниципального образования, но и местной администрации, участвующей в согласовании проекта решения представительного органа. Возможна организация и общей, единой внутренней вневедомственной антикоррупционной экспертизы.
К примеру, согласно Памятке по проведению антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных актов г. Астрахани «…в первую очередь, следует определить, относится ли предмет правового регулирования акта к вопросам местного значения или переданным полномочиям либо он отнесен к полномочиям органов местного самоуправления федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования.
Во вторую очередь рекомендуется определить, к компетенции какого именно из органов местного самоуправления (в соответствии со структурой и полномочиями органов местного самоуправления, определенными уставом муниципального образования) относится регулирование правоотношений.
В третью очередь необходимо определить пределы правового регулирования органов местного самоуправления в рамках данных правоотношений (как правило, они отражены в преамбуле акт).
После определения компетенции принявшего акт органа местного самоуправления следует произвести оценку нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами, регулирующими правоотношения в определенной сфере.
Далее следует переходить к непосредственному анализу коррупциогенности (антикоррупционной экспертизе) нормативного правового акт….».
Исходя из представленных выше материалов можно сделать следующие выводы:
1. В качестве единого образца для проведения антикоррупционной экспертизы используется Методика, разработанная Правительством РФ 2010г.
2. В некоторых случаях, описанных выше, законодательные органы субъектов принимают акты, дополняющие указанную Методику, однако перечень коррупциогенных факторов как правило не дополняется. Изменения в большей степени относятся к процессуальным элементам и связаны со спецификой региона.
3. Зачастую информация, предоставленная на официальных порталах органов государственной власти и муниципальных образований ссылается на устаревшую методику проведения антикоррупционной экспертизы, закрепленной Постановлением Правительства РФ от 2009г.
Исследования по вопросам организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в 2009 -2013 годах: обзор и анализ (Бошно С.В.)