В российской юридической науке накоплен большой опыт исследования правотворчества, законодательной деятельности и экспертной деятельности[5]. Данные источники несмотря на давность их разработки и опубликования сохраняют свое значение как методология экспертной деятельности. В действительности, антикоррупционная экспертиза возникла на крепком научном фундаменте, заложенном теоретико-правовыми исследованиями. Кроме собственно правотворчества и экспертной деятельности, базисом для антикорруцпионной экспертизы стало учение о правоменении, включая ситуационное правоприменение по форме «вправе», пробелы в праве, коллизии в законодательстве и другие разработки.
Собственно антикоррупционная правовая экспертиза оформилась как самостоятельный вид экспертной деятельности относительно недавно на достаточно разработанной почве экспертного дела в целом. Значительный задел для формирования антикоррупционной экспертизы сформирован в разделе юридической науки «Юридическая (законодательная) техника»[6]. Многие ранее известные дефекты законодательства проявили себя и как коррупциогенные факторы. Именно в этой связи большое значение имеет глубокое осмысление научного задела по вопросам юридической и особенно законодательной техники. Соблюдение требований законодательной техники в части обеспечения антикоррупционных гарантий позволит еще на стадии правотворчества предотвратить коррупциогенность законодательства.
Существенные наработки в области методики антикоррупционной экспертизы сделаны в ведущих научных учреждениях, а также отдельными специалистами и творческими коллективами.
Отечественная научная литература по вопросам антикорррупционной экспертизы разнообразна и включает монографии, диссертации, статьи, комментарии законодательства. Объекты анализа были взяты из открытых источников: базы данных, поисковые системы Интернета, справочные правовые системы, материалы научных конференций, библиотеки Академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте и другие научные и университетские библиотеки. Проанализированы источники с 2009 года по настоящее время, однако, наработки в данной предметной области осуществлялись и до принятия закона об антикоррупционной экспертизе.
Анализ источников позволил выявить определенные закономерности в развитии данного научно-практического сегмента.
Анализ авторов опубликованных работ позволил выявить наиболее активных исследователей. В нашей выборке представлены работы следующих авторов:
Источники могут быть разделены на две группы: 1) собственно литература по антикоррупционной экспертизе, 2) источники по общим вопросам противодействия коррупции, рассматривающие в числе других вопросы антикоррупционной экспертизы. Нами проанализированы только профильные источники только экспертизе.
Источники по антикоррупционной экспертизе создаются с разной интенсивностью и по годам. Распределение выглядит достаточно непропорционально, тенденции очевидны: на период 2008-2010 годы приходится пик активности, что объясняется принятием закона об антикоррупционной экспертизе. Новый объект привлек внимание исследователей. В дальнейшем же наметилась тенденция снижения количества работ по экспертной тематике.
Детализация данного анализа, проведенная по двум основаниям: дата и вид источника, только подтверждает указанную тенденцию. По всем видам источников имеется тенденция снижения количества работ. На момент завершения данного отчета 2013 год не закончился и, соответственно, по данному году могут измениться показатели. Однако ожидать, что они существенно изменят общую тенденцию.
Проведен количественный анализ личной активности авторов в хронологических рамках. Даты опубликования и количество работ выявленных авторов подтверждают общую тенденцию снижения творческой активности.
Ф.П.Васильевым и А.А.Оводовым публикована работа «Современное состояние проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти» [7]. Статья описательная. Авторы толкуют закон и подзаконные нормативные правовые акты в сфере антикоррупционной экспертизы. К сожалению, в целом среди проработанных источников преобладают именно описательные и комментаторские публикации
Показатель 4. Подходы к пониманию (формированию) АЭ НПА (устранению коррупционных рисков, создаваемых или/и поддерживаемых НПА)
В статье перечисляются коррупциогенные факторы являются положения нормативных правовых актов (проектов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Ни один из факторов не подвергается критике. Список не рекомендуется ни сокращать, ни дополнить.
Показатель 9. Задачи (требования) по устранению выявленных коррупциогенных факторов
Авторы указывают очевидные факты, что выявленные в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются: в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ; в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы в случаях, предусмотренных частями 3 и 4 ст. 3 названного Закона (далее - заключение).
В требовании прокурора об изменении нормативного правового акта и в заключении должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. Все требования подлежат обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в 10-дневный срок со дня поступления требования и учитываются в установленном порядке органом, организацией или должностным лицом, которые издали этот акт, в соответствии с их компетенцией. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа и учитывается в установленном порядке органом, который издал этот акт, в соответствии с его компетенцией. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном порядке. При этом заключение носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом. Все разногласия, возникающие при оценке указанных в заключении коррупциогенных факторов, разрешаются в установленном порядке.
Показатель 8. Инструменты АЭ НПА
Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов. В целях организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по предупреждению включения в проекты нормативных правовых актов положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, выявлению и устранению таких положений Постановлением Правительства России от 5 марта 2009 г. N 195 утверждены Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. В последующем на основании данного Постановления Приказом Минюста России <6> от 31 марта 2009 г. N 92 утверждено Положение об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность.
Показатель 10. Оценка результативности и эффективности АЭ НПА,
В статье оценивается учет результатов экспертизы на коррупциогенность. Положения проекта документа, способствующие созданию условий для проявления коррупции, выявленные при проведении независимой экспертизы на коррупциогенность, а также экспертизы на коррупциогенность, проводимой Минюстом России, устраняются на стадии доработки проекта документа структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти - разработчика проекта документа. В случае несогласия федерального органа исполнительной власти с результатами независимой экспертизы на коррупциогенность, а также с результатами экспертизы на коррупциогенность, проведенной Минюстом России, свидетельствующими о наличии в проекте документа, разрабатываемого этим федеральным органом исполнительной власти, положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, федеральный орган исполнительной власти вносит указанный проект документа на рассмотрение Президента или в Правительство России с приложением пояснительной записки с обоснованием своего несогласия.
Показатель 8. Инструменты АЭ НПА
Методики проведения экспертизы. В целях организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по предупреждению включения в проекты нормативных правовых актов положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, а также по выявлению и устранению таких положений Постановлением Правительства России от 5 марта 2009 г. N 196 утверждена Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.
Избачков Ю.С. в статье «Новая методика проведения антикоррупционной экспертизы» [8] проводит сравнительный анализ редакции методик Правительства Российской Федерации. Он отмечает, что прежняя методика просуществовала менее года, когда ее сменило Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. №.
Показатель 8. Инструменты АЭ НПА
Он отмечает очевидный факт, что в новой методике существенно сокращены коррупционные факторы, т.е. формальные признаки, создающие условия для коррупционных проявлений. Из 17 признаков, считавшихся ранее коррупционными, в новой методике сохранены только 11.
Показатель 10. Оценка результативности и эффективности АЭ НПА
«Остается актуальной проблема эффективности антикоррупционной экспертизы. Несмотря на установленную законом обязанность государственных органов отвечать на заключения экспертов, им отвечают не более чем в 20 % случаев. Значительная часть государственных органов, которым заключения направлялись по электронной почте, сделали вид, что не получали их. Зачем же тогда было вводить институт независимой экспертизы, если ее адресаты не реагируют на предложения экспертов, притом что эти заключения должны быть мотивированны?», - отмечает автор статьи. Разделяя обеспокоенность автора проблемой эффективности независимой антикоррупционной экспертизы, полагаем, что отсутствие реакции адресата – это противоправное поведение, которое должно наказываться в соответствии с законодательством. В целом же эффективность должна оцениваться не ответу (он может быть формальным), а по выполнению рекомендаций экспертов.
Показатель 11. Мониторинг АЭ НПА, в том числе правоприменения законодательства об АЭ НПА
Кудашкин А.В. в статье « Требование об изменении НПА: вопросы теории и практики его применения прокурорами при проведении антикоррупционной экспертизы»[9]. Профессор отмечает, что с принятием ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе НПА и проектов НПА», на органы прокуратуры было возложено новое направление деятельности – проведение антикоррупционной экспертизы в тех сферах общественных отношений, которые специально определены в ч 2 ст. 3 указанного Закона. По мнению автора статьи, в организации и проведении антикоррупционной экспертизы, в том числе органами прокуратуры, необходим системный подход, поскольку только он может иметь положительный эффект – снижение коррупциогенности правового регулирования общественных отношений.
Показатель 11. Мониторинг АЭ НПА, в том числе правоприменения законодательства об АЭ НПА
Имеются работы, изыскивающие практическое применение антикоррупционной экспертизы как криминалистического метода [10]. Так, в статье Д.Ю.Гончарова рассматривается неисследованный ранее в российской юридической науке вопрос использования знаний об антикоррупционной экспертизе в расследовании уголовных дел. Используются научные методы: диалектический, анализа и синтеза. Делается вывод о возможности и показаны конкретные направления использования нормативных положений об антикоррупционной экспертизе в следственной деятельности.
Астанин В.В. в статье «О развитии антикоррупционной мировой политики в контексте борьбы с подкупом в частной сфере» [11] обратился к проблеме предотвращения коррупции и корпоративной преступности.
Показатель 2. Стартовая идея по решению проблемы («профилактика коррупции требует выявления и устранения корней коррупции, кроющихся в НПА»)
Подкуп, инсайдерская торговля, фальшивый бухучет и система «откатов», должностные преступления и злоупотребления служебным положением. Эти тенденции не могли не повлиять на изменение вектора противодействия коррупции в мире. Источником новаторских подходов к предупреждению коррупции становятся программы «комплаенс», которые разрабатываются в крупных частных компаниях. Они охватывают политику корпоративной этики, принятия и дарения подарков, сообщения о коррупционных нарушениях. Такие программы позволяют сформировать не только здоровое бизнес-сообщество, но также выявлять и накапливать для целей законопроектной деятельности информацию о недостатках и пороках законодательства.
О.С. Новикова в статье «Основные направления формирования антикоррупционной политики в условиях Российской Федерации» [12] к основным направлениям антикоррупционной политики относит: коррекцию существующего законодательства, разработку более сбалансированной системы сдержек и противовесов между основными институтами власти, упорядочение системы, структуры и функций органов исполнительной власти; изменение принципов контроля над имущественным положением представителей власти, создание условий эффективного контроля над распределением и расходованием бюджетных средств; укрепление судебной власти, совершенствование правоохранительной системы и полицейской деятельности, координацию антикоррупционной политики/
Показатель 1. Оценка проблемы, породившей необходимость АЭ НПА («корни коррупции коренятся и в НПА»)
К одному из ключевых вопросов следует отнести реформу антикоррупционного законодательства. А так же ограничение политической коррупции. И тем самым координация антикоррупционной политики выступает одним из важнейших направлений.
Реструктуризация и детальная проработка кадрового состава органов исполнительной власти, обмен специалистами и технологиями в сфере реализации антикоррупционной политики, обмен опытом и организация научно-методического обеспечения атикоррупционной деятельности, создание и функционирование антикоррупционных систем, помощь в подготовке и повышение квалификации кадров; обеспечение правовой защиты и поддержки российских граждан и организаций, участвующих в антикоррупционной политике, а так же оказание поддержки соотечественникам за рубежом.
Статья И.В.Стороженко «Методологические основы антикоррупционного мониторинга в криминологическом значении» [13] посвящена методологическим основам антикоррупционного мониторинга, раскрываются цели и задачи, дается понятие антикоррупционного мониторинга.
Показатель 11. Мониторинг АЭ НПА, в том числе правоприменения законодательства об АЭ НПА
Автор раскрывает понятие мониторинг, как эффективный инструмент информационного сопровождения управленческой деятельности, цели проведения которого зависят от поставленных задач, которые ставят субъекты мониторинга. Антикоррупционный мониторинг относительно новое направление социального мониторинга. При проведении антикоррупционного мониторинга, применительно к его криминологической составляющей, целесообразно анализировать правоприменительную практику, касающуюся других не уголовно наказуемых, но в спряженных с криминальными формами коррупции деяниями: конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, участие юридических лиц в коррупционных правонарушениях. Следует отметить, что мониторинг решает ряд задач как научно-методических, так и организационно правовых.
Талапина Э. в статье «Проверка качества нормативных актов; антикоррупционная экспертиза» [14] раскрывает вопрос о создании и разработке первичной экспертизы по первичному анализу коррупционности законодательства.
Показатель 8. Инструменты АЭ НПА
Отмечается, что антикоррупционная экспертиза как составной компонент оценки регулирующего воздействия, а так же вносит вклад в улучшение качества принимаемых актов. Экспертиза преследует двоякую цель-проверка на соответствие международным и национальным антикоррупционным стандартам и предупреждение появления новых положений, способствующих коррупции.
Антикоррупционная экспертиза позволяет установить, чьи интересы проводит тот или иной законопроект.
Если рассматривать международный опыт и опыт соседних республик существуют различные законопроекты, которые предполагают обязательную антикоррупционную экспертизу для всех законодательных актов. Экспертиза преследует двоякую цель-проверку на соответствие международным стандартам и предупреждение появления новых положений, способствующих коррупции. Например, закон Республики Молдова о нормативных актах правительства и других органов правительственного и местного публичного управления. Осуществляет экспертизу Центр по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией. В целом из опыта стран на постсоветском пространстве можно сделать следующие выводы. Страны находятся на разных этапах разработки этого процесса, в том числе созданы специальные органы или они находятся на стадии становления. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов – лишь одно из средств борьбы с коррупцией. Посредством ее устраняются легальные предпосылки коррупционного поведения. Однако элементы коррупционных схем могут оказаться и за пределами нормы.
Бессчастный С.А. [15] исследует вопрос о мерах противодействия коррупции как о необходимом условии полноценной, системной основы для противодействия коррупции в стране, и необходимости обязательного проведения антикоррупционной экспертизы актов и проектов.
Показатель 6. Статус института АЭ НПА в противодействии (профилактике) коррупции
Эта статья опубликована до принятия основных правовых актов в сфере противодействия коррупции, включая закон об антикоррупционной экспертизе. Анализ этой работы, особенно предложений и предположений автора позволяет произвести мониторинг, сделать вывод о воплощении его идей в законодательстве.
Автор ссылается на взгляд правоприменителя, по мнению которого сейчас как никогда остро встал вопрос законодательного определения четких критериев так называемых «коррупциогенных факторов», содержащихся в правовых актах и способных вызвать коррупционные проявления. В первую очередь это касается правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, которые носят нормативный характер, поскольку они затрагивают права и интересы неопределенного круга лиц – граждан, хозяйствующих субъектов, устанавливая их права и обязанности, запреты и ограничения в различных сферах жизнедеятельности – от социальных гарантий до предпринимательской деятельности крупных экономических структур.
Показатель 5. Статус института АЭ НПА в нормотворческом процессе, в том числе соотношение АЭ НПА и анализа коррупциогенности разрабатываемых проектов НПА
Своевременное выявление и устранение коррупционных предпосылок еще на стадии принятия нормативного правового акта не только будет способствовать недопущению коррупционных проявлений со стороны правоприменителей - должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, но и позволит совершенствовать их деятельность и, в конечном итоге, не допустить нарушения прав и свобод граждан, а также законных интересов хозяйствующих субъектов. Законопроектом в качестве одной из мер предупреждения коррупции предусмотрена антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов, целью которой является выявление и устранение правовых условий, способствующих возникновению и распространению коррупции. Органы прокуратуры уже включили в число вопросов, подлежащих выяснению при проверке законности правовых актов, и наличие в них положений, способных вызвать коррупционные проявления. Проведенные Генеральной прокуратурой РФ в истекшем году организационные мероприятия по созданию специального подразделения по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции позволили организовать эту работу и в прокуратурах субъектов.
Статьей 6 законопроекта «О противодействии коррупции» определены основные методы профилактики коррупции, к числу которых отнесена антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов. Вместе с тем, ни указанной нормой законопроекта, ни иными его продолжениями не определены: понятие антикоррупционной экспертизы; полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по организации и проведению экспертизы; порядок и методика ее проведения; понятие коррупциогенных факторов и иные необходимые для применения данной нормы требования. Учитывая актуальность данной проблемы в свете задач, названное закрепление данных положений позволит поднять на качественно новый уровень опросы предотвращения коррупционных проявлений в сфере регионального и муниципального нормотворчества. Сравнение выводов автора 2008 года с нормами действующего законодательства, отметим высокую степень прогностичности статьи, так как развитие законодательства произошло именно в указанном автором направлении.
А.М.Цирин опубликовал значительное количество работ о противодействии коррупции включая антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов. В работе «Антикоррупционные инструменты и их применение в федеральных органах исполнительной власти»[16] он раскрывает вопросы, которые касаются проблемы повышенной подверженности коррупции органов исполнительной власти, в которых детерминируют высокая интенсивность контрактов с физическими и юридическими лицами, существенность принадлежащих органов исполнительной власти функций, отсутствие реальной ответственности за коррупционные проступки, относительно невысокий уровень вознаграждения государственных служащих.
Показатель 11. Мониторинг АЭ НПА, в том числе правоприменения законодательства об АЭ НПА
Для решения различных задач, направленных на создание правовых и организационных условий эффективного противодействия коррупции, весьма важно для проведения реформ и координации действий по вертикали. Необходимо так же вовлечение в указанную работу органов исполнительной власти. В числе прочих мер такие как: детализация механизмов контроля за выполнением публичных функций федеральными органами государственной власти, включая введение административных регламентов по каждой из таких функций и системы оценки качества их выполнения; разработка и внедрение стандартов государственных услуг и регламентов исполнения государственных функций, а так же оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и работников, которые должны быть закреплены в административных регламентах; внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов и механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти. Данные меры требуют тщательного анализа и проработки механизмов их реализации в федеральных органах исполнительной власти. Антикоррупционные инструменты можно разделить на: 1) институционализацию противодействия коррупции; 2) повышение риска от коррупционных действий;3) устранение условий, порождающих коррупцию; 4) доступ к информации о фактах коррупции; 5) совершенствование кадровой политики, совершенствование антикоррупционной составляющей кадровой работы; 6) внутренний финансовый контроль. Уже из существующих мер можно выделить такие как образование комиссии по противодействию коррупции; возложение функций по противодействию коррупции на уполномоченные структурные подразделения. Большое значение имеет реализация в федеральных органах исполнительной власти мер, направленных на повышение риска от коррупционных действий. К таким мерам относятся утверждение перечня должностей, в наибольшей степени подверженные риску коррупции и внедрению механизмов дополнительного внутреннего контроля деятельности государственных гражданских служащих, занимающих коррупционные должности. Формирование указанного перечня может осуществляться если: непосредственным представителем государственных услуг заявителям, и иными непосредственными контактами с гражданами и организациями; осуществлением контрольных и надзорных мероприятий; подготовки и принятием решений о распределении бюджетных средств, субсидий, межбюджетных средств, а также распределение ограниченного ресурса. Важную роль для формирования антикоррупционного общественного сознания имеют антикоррупционные инструменты, направленные на реализацию прав граждан и организаций на доступ к информации о фактах коррупции, а также на освещение этих прав в СМИ. Организация антикоррупционной экспертизы подготавливаемых ведомственных нормативных актов позволит усилить контроль качества нормативных правовых актов. А так же меры, направленные на совершенствование антикоррупционной составляющей кадровой работы: запреты намеренного замещения ключевых должностей при смене руководства всех уровней, ротация кадров, усиление контроля за соблюдением запретов и ограничений, предъявляемых Федеральным законом «О государственной гражданской службе в Российской Федерации».
А.Н.Гулягин в статье 2009 года[17] выявил пробел в законодательстве - отсутствие определения юридической экспертизы.
Показатель 7. Объекты АЭ НПА
Для восполнения пробела он предлагает использовать определение: «Юридическая экспертиза заключается правовой оценке формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и федерального законодательства», со ссылкой на Рекомендации по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (п. 9, гл. 4).
Показатель 11. Мониторинг АЭ НПА, в том числе правоприменения законодательства об АЭ НПА
А.Н.Гулягин анализирует содержание деятельности по совершению коррупционных правонарушений и коррупционных факторов без нарушений закона. Автор в данной статье описывает проблематику эффективности антикоррупционной экспертизы, а так же проведение юридической экспертизы НПА субъектов РФ на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству; однако при этом полномочия Минюста России в области антикоррупционной экспертизы до настоящего времени не определены. Отсутствуют здесь и какие-либо иные нормативные акты.
В системе Минюста России непосредственно юридическую экспертизу проводит департамент законопроектной деятельности и регистрации ведомственных нормативных актов и его территориальные органы. При необходимости к проведению юридической экспертизы в установленном порядке могут быть привлечены другие подразделения центрального аппарата Минюста России, его учреждения. В отдельных наиболее сложных случаях в установленном порядке либо по согласованию к проведению юридической экспертизы могут привлекаться научные и иные организации. «Юридическая экспертиза заключается в правовой оценке формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции РФ и федерального законодательства». Иных определений юридической экспертизы нормативных правовых актов ни в федеральном законодательстве, ни в нормативных источниках, регулирующих данную деятельность, нет, а проблема юридической экспертизы нормативных правовых актов в настоящее время не регулируется федеральным законодательством.
Так же автор отмечает, что важным элементом является обеспечение законности, то есть пресечение малейших нарушений закона, пресечение их, принятие мер к ликвидации причин, их порождающих, восстановление нарушенных прав и законных интересов граждан и организаций, наказывать виновных, создавать атмосферу неотвратимости ответственности, воспитывать работников аппарата управления в духе строжайшего соблюдения целей и буквы закона. Таким образом, обеспечение законности предполагает наличие конкретных мер или же специальных средств (гарантий), при которых нарушенные права и нормы должны быть положительно восстановлены. Вместе с тем, вопрос о проведении антикоррупционной экспертизы, поставленный Национальным планом противодействия коррупции, необходимо рассматривать шире, нежели только через призму законности. Проверка нормативных правовых актов может заканчиваться как выявлением нарушений с признаками коррупциогенности, так и выявлений признаков коррупционности без прямого нарушения закона. Соответственно, действия органов по устранению как первых, так и вторых названных результатов будут классифицироваться как борьба с коррупционными проявлениями, так и профилактика коррупционных проявлений.
Показатель 8. Инструменты АЭ НПА
Важным аспектом автор считает проблему осуществления антикоррупционной экспертизы, которая представляет собой отсутствие официально закрепленного определения коррупциогенного фактора, а также единых критериев коррупциогенности, т.е. тех обстоятельств, которые могут и должны признаваться коррупциогенными факторами (т.е. отсутствие предмета антикоррупционной экспертизы законов и иных актов управления):
- факторы, связанные с реализацией властных полномочий в качестве дискреционных. Здесь и недопустимая широта полномочий, и неконкретные формулировки по принципу «вправе», представляющие чиновнику необоснованно широкий спектр действий в одной и той же ситуации, и иные;
- факторы связанные с наличием правовых пробелов. Это и отсутствие административных, конкурсных процедур, и отсутствие необходимых ограничений и запретов для служащих, отсутствие ответственности и контроля;
- факторы системного характера. Здесь и ложные цели, приоритеты и нарушение баланса интересов;
- формально-техническая коррупциогенность.
По мнению автора, проблема состоит в том, что следует закрепить на федеральном уровне единые стандарты определения коррупциогенности, коррупционного фактора, а также представить примерный перечень таковых. То есть - отсутствие нормативно закрепленного механизма противодействия коррупциогенности.
Показатель 10. Оценка результативности и эффективности АЭ НПА,
С учетом вышеизложенного автор предлагает следующие варианты обеспечения эффективности противодействия коррупционным проявлениям.
- внести в Федеральный закон «О противодействии коррупции» определения «коррупциогенность» и «коррупциогенные факторы», а также их примерный перечень;
- необходимо нормативно закрепить обязанности по проведению антикоррупционной экспертизы органами юстиции как в положении о Минюсте России, так и в типовом положении его территориальных органах, поскольку антикоррупционная экспертиза должна пониматься более широко, нежели только правовая экспертиза;
- посредством внесения изменений в Федеральный закон «О прокуратуре РФ» наделить прокурора правом опротестования нормативных правовых актов, содержащих коррупционные факторы, а также правом обращения в суд или Арбитражный суд в целях устранения коррупциогенности факторов из соответствующих актов. Здесь возможна полемика, поскольку такая мера прямо выбирается из (если так можно выразиться) идеологии надзора как такового - выявлять и устранять нарушения закона. Применения такого шага обосновано требованиями времени, уровнем коррупции в стране, принципом необходимой эффективности деятельности государственных органов по противодействию коррупции, который должен доминировать в системе государственных антикоррупционных мер, что позволило бы добиться положительных результатов;
- обязать Минюст России в случае выявления коррупциогенности безотлагательно направлять свои заключения в органы прокуратуры в целях оперативного применения мер прокурорского реагирования.
В целом предложения автора за прошедшие годы реализованы. Мы видим сохранение актуальности его рекомендаций в части необходимости совершенствования понятийного аппарата.
Ванеев О.Н. в статье[18] рассматривает проблемы антикоррупционного мониторинга деятельности органов местного самоуправления (на примере Красноярского края). Выявлены проблемы в деятельности органов местного самоуправления в сфере противодействия коррупции, даны предложения по совершенствованию антикоррупционного мониторинга.
Показатель 11. Мониторинг АЭ НПА, в том числе правоприменения законодательства об АЭ НПА
Автором приводится пример реализации меры по противодействию коррупции, такой как антикоррупционный мониторинг, который включает в себя выявление, исследование и оценку: а) явлений, порождающих коррупцию и способствующих ее распространению; б) состояния и распространенности коррупции; в) достаточности и эффективности предпринимаемых мер по противодействию коррупции.
Цель антикоррупционного мониторинга заключается в изучении состояния коррупции и оценке результативности мер по противодействию коррупции в органах местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.
В Красноярском крае антикоррупционный мониторинг деятельности органов местного самоуправления проводится путем сбора информации, анализа документов, проведения опросов, обработки и анализа полученных данных с целью оценки состояния коррупции и результативности мер противодействия коррупции на муниципальном уровне.
Результаты антикоррупционного мониторинга деятельности органов местного самоуправления в Красноярском крае позволяют сделать следующие выводы:
1) антикоррупционный мониторинг должен быть регулярным;
2) антикоррупционный мониторинг должен быть объективным, и для этого он должен быть объективным, и для этого он должен основываться на соблюдении обязательных требований использования конкретно-социологических методов научного познания. К таким методам относят: «изучение управленческих документов, включая нормативные правовые акты; сопоставление ключевых статистических показателей; анализ публикаций СМИ; социологических опросов».
3) орган государственной власти, проводящий антикоррупционный мониторинг,