Конституция России говорит о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, через референдум и свободные выборы, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, органы местного самоуправления - конституционные органы власти местного самоуправления (муниципальной власти).
Власть местного самоуправления в России - самостоятельная разновидность публичной власти; органы местного самоуправления, в соответствии со статьей 12 Конституции РФ, не входят в систему органов государственной власти.
Система органов местного самоуправления, помимо их структуры, включает в себя взаимоотношения (правоотношения) органов между собой и с правовым окружением, а также «системообразующий фактор», которым является цель системы. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ целью системы органов местного самоуправления названо решение органами местного самоуправления вопросов местного значения в интересах населения.
Термин «структура» означает, что органы местного самоуправления - не изолированные друг от друга формирования. Они находятся в организационных, компетенционных, координационных связях друг с другом, являются элементами единой публично-правовой системы.
Организационная структура - важнейший фактор деятельности органа местного самоуправления, форма, в которой реализуется процесс муниципального управления (приложение А).
Под организационной структурой понимается состав и соподчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления.
Звено управления представляет собой обособленную ячейку со строго ориентированными функциями управления, а ступень (уровень) управления - совокупность звеньев управления, расположенных на определенном иерархическом уровне.
Как уже говорилось, муниципальные образования существенно различаются по размерам территории, численности и составу населения, положению в системе территориального разделения труда, экономическому потенциалу, составу муниципального хозяйства, уровню развития инженерной и социальной инфраструктуры.
Тип муниципального образования предопределяет состав предметов ведения местного самоуправления, что, со своей стороны, обусловливает объем задач и функций всех органов муниципального управления, включая администрацию.
Цели, задачи и функции муниципального управления непосредственно влияют на структуру местной администрации и служат основой для выделения в ней самостоятельных подразделений, отвечающих за достижение конкретных целей и решение отдельных конкретных задач. Чем сложнее в том или ином муниципальном образовании хозяйственный комплекс, тем более важны взаимосвязь всех его составляющих, комплексное решение вопросов социально-экономического развития и охраны окружающей среды. Соответственно для реализации этих целей в составе администрации организационно выделяются или усиливаются соответствующие структурные подразделения.
Состав основных факторов, влияющих на организационную структуру местной администрации, представлен на рис. 3.
Рис. 3 - Основные факторы, определяющие организационную структуру местной администрации
Муниципальные образования, различающиеся составом решаемых задач и функций управления, необходимым объемом управленческой работы, различаются и численностью и внутренним построением исполнительных органов. Штат администрации крупного городского округа может насчитывать сотни работников и десятки структурных подразделений, тогда как штат администрации небольшого сельского поселения - лишь 5-7 сотрудников.
Наряду с перечисленными внешними факторами, следует выделить внутренние факторы, воздействующие на структуру администрации: кадры, техника, технология управления, организация труда. С одной стороны, они влияют на организационную структуру управления, с другой - сами определяются ею. Так, кадры управления воздействуют на структуру управления с точки зрения перераспределения функций между подразделениями и отдельными работниками. Но в основном именно структура управления определяет состав должностей и требования к личностным качествам работников. Внедрение информационных технологий влияет на структуру администрации в плане как сокращения числа работников отдельных подразделений, так и появления новых подразделений (информационного обслуживания). При формировании организационной структуры администрации необходимо учитывать и внешние, и внутренние факторы.
Важнейшим фактором, влияющим на формирование организационной структуры, является норма управляемости.
Нормой управляемости называется максимально допустимое число работников, деятельностью которых может эффективно управлять один руководитель при определенных организационно-технических условиях.
От нормы управляемости зависит как численность сотрудников в отдельном подразделении, так и количество подразделений администрации. В свою очередь, норма управляемости зависит от ряда факторов (рис.4).
Принципы построения организационной структуры администрации
Формирование структуры местной администрации представляет собой организационное закрепление тех или иных функций муниципального управления за отдельными управленческими подразделениями и должностными лицами. Решение этой сложной задачи обеспечивается на основе сочетания научных методов с субъективной деятельностью специалистов. Поэтому при проектировании организационных структур важно соблюдать правила (принципы) их построения, к которым относятся: направленность на достижение целей, перспективность, способность к развитию (адаптивность), комплексность, индивидуализация, экономичность.
Рис. 4 - Факторы, влияющие на норму управляемости в местной администрации
муниципальный образование местный самоуправление
Рассмотрим эти принципы.
. Направленность на достижение целей.
Организационная структура должна способствовать достижению целей управления муниципальным образованием. Это обеспечивается с помощью: - установления прав и необходимой полноты ответственности каждого управленческого звена за достижение поставленных перед ним задач;
сбалансированности задач звеньев одного уровня управления по отношению к задачам вышестоящего уровня;
рационального разделения и кооперации труда между звеньями и уровнями управления и их взаимодействия.
. Перспективность.
Органы местного самоуправления должны, решая вопросы оперативного характера, одновременно проводить работу по определению стратегии, связанной с социально-экономическим развитием муниципального образования. С этой целью в организационной структуре необходимо предусмотреть блок перспективного, стратегического управления, отделив его от блока оперативного и текущего управления. На практике это достигается разделением полномочий между представительным и исполнительным органами, а также созданием в организационной структуре администрации специальных подразделений, занимающихся стратегией развития муниципального образования.
. Способность к развитию (адаптивность).
Необходимость развития оргструктуры объясняется тенденцией постоянного изменения внешних условий, появляющимися диспропорциями в системе муниципального управления. В этих условиях организационная структура должна быть достаточно эластичной, способной адаптироваться к восприятию корректирующих воздействий. На практике это достигается путем периодического внесения изменений в организационные структуры органов местного самоуправления, а также путем создания временных целевых подразделений (штабов, комиссий, комитетов).
. Комплексность.
При построении организационной структуры местной администрации необходимо учитывать, что должны быть структурно обеспечены все этапы осуществления управленческой деятельности:
• аналитический этап (анализ проблемы, определение возможных путей решения);
• постановка задачи (выявление приоритетов деятельности);
• принятие управленческого решения (выбор технологии и алгоритма решения задачи, определение конечного и промежуточных результатов);
• исполнение решения (конкретная деятельность по реализации управленческого решения);
• оценка результатов (анализ результатов деятельности, подготовка к очередному аналитическому этапу и новому циклу).
Принцип комплексности требует при анализе структуры исходить прежде всего из целостности той или иной функции. Особенно это важно, когда исполнение функции «разведено» по разным структурам или для исполнения данной функции необходимо задействовать несколько структурных подразделений администрации.
Желательно, чтобы вопросы, отнесенные к ведению того или иного структурного подразделения администрации, носили максимально завершенный характер, что особенно важно для отраслевых структурных подразделений.
. Индивидуализация.
Формирование организационной структуры должно основываться на учете индивидуальных особенностей конкретного муниципального образования. В связи с этим всякого рода типовые организационные структуры могут использоваться лишь как рекомендательные и ориентировочные. Как показывает практика, отказ от унифицированных моделей, опора на анализ и учет местных особенностей дают положительные результаты.
. Экономичность.
Организационная структура должна обеспечивать эффективное и рациональное осуществление процесса муниципального управления, возможность получать необходимые результаты самым экономичным путем. Экономичность может достигаться с помощью различных мероприятий, в т. ч. за счет введения должностей (системного администратора, специалиста по информационным технологиям и т.п.), в функции которых входит анализ действующей организационной структуры, функционального и иерархического разделения полномочий, оплаты труда муниципальных служащих, механизации и автоматизации процессов управления с целью их совершенствования. Принципы построения организационных структур могут уточняться, а формы и методы использования этих принципов могут изменяться в связи с меняющимися внешними условиями, целями и задачами. Однако основные принципы должны соблюдаться, так как выражают общие требования к организации муниципального управления.