Как было показано выше, за годы советской власти в целом отмечалась невысокая эффективность реализации региональной политики. Возникает вопрос, сформировалась ли за четверть века после распада СССР осознанная региональная политика в современной России?
Мы разделяем мнение ряда российских и зарубежных ученых [6; 7; 8, c. 135–137; 9, c. 113–119], отмечающих, что говорить о наличии государственной региональной политики в стране можно лишь в том случае, если существуют три условия:
– сформулированы осознанные и непротиворечивые цели регионального развития в виде стратегических планов, концепций;
– существуют государственные органы, отвечающие за реализацию трансформации территориальной структуры страны;
– сложился набор инструментов по развитию проблемных регионов.
Если рассматривать региональную политику современной России в рамках соответствия означенным критериям, то следует признать, что региональная политика как самостоятельное направление деятельности государственных органов по целенаправленному воздействию на социальноэкономическое развитие отдельных территории в России все еще находится в стадии формирования.
1. Цели региональной политики современной России определены нечетко, нормативно-правовая база региональной политики практически отсутствует.
До января 2017 г. действовал Указ Президента РФ № 803 от 3.06.1996 г. «Об основных положениях региональной политики Российской Федерации» и утвержденная Распоряжением Правительства РФ № 1662-р от 17.11.2008 г. Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года с разделом по регио-нальному развитию. Но сформулированные в них целевые положения региональной политики страны были достаточно аморфны.
С апреля 2015 г. Минэкономразвития РФ готовило проект указа президента РФ «Об утверждении основ государственной политики регионального развития» [10]. Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 г. были утверждены указом президента Российской Федерации от 16.01.2017 г. № 13 (далее – указ 2017 года) [11].
Следует отметить несколько важных моментов, выявляемых при сравнении указов президента 1996 и 2017 гг.
Во-первых, для указа 2017 г. характерно определенное забвение федеративных принципов при построении региональной политики. Слово «федерация» формально в документе присутствует, но лишь как дань конституционному фону. Если федерализм в традиционном толковании означает делегирование регионами части своих полномочий центру, то в указе 2017 г. пирамида полномочий переворачивается, трактуя региональную политику сугубо с точки зрения федерального центра. Это следует и из приводимой в указе 2017 г. трактовке понятия «государственная политика регионального развития», которая рассматривается как «система приоритетов, целей, задач, мер и действий федеральных органов государственной власти по политическому и социально-экономическому развитию субъектов РФ и муниципальных образований» [11].
Подчеркнем, что речь идет о государственной, а не федеральной политике регионального развития, то есть четкого разграничения ответственности за социальноэкономическое развитие регионов между федеральными и региональными органами власти не предусматривается. В реальности, предлагаемой указом 2017 г., вся описываемая государственно-региональная структура должна будет выстраиваться по новой модели, гораздо более централизованной, проводящейся в «национальных интересах РФ».
Подобный централизованный подход становится определяющим.
Во-вторых, сокращение межрегиональных диспропорций в качестве цели государственной политики регионального развития не декларируется. Предполагается только снижение диспропорций в уровне и качестве жизни граждан РФ, проживающих в разных регионах, а также обеспечение равной социальной защиты, гарантированных Конституцией социальных прав граждан, независимо от экономических возможностей регионов. В экономической сфере цели региональной политики связываются лишь с устойчивым развитием регионов.
В-третьих, в указе «Об основных положениях региональной политики» от 3.06.1996 г. декларировалась необходимость «закрепить за субъектами РФ постоянные и достаточные финансовые, и прежде всего налоговые, источники доходов для самостоятельного формирования бюджетов». И хотя это утверждение можно рассматривать лишь как «протокол намерений», пропорция 50:50 между регионами и центром в распределении налогов в значительной мере соблюдалась. В указе 2017-го года о «закреплении» части налоговой базы за регионами не говорится, а регионам рекомендуется изыскивать «внутренние резервы развития». В случае, когда бòльшая часть налогов из регионов уходит в центр, региональные власти вынуждены будут вводить новые. Приведет ли это в реальности к «социальной стабильности» - спорный вопрос.
2. Органы власти, ответственные за реализацию региональной политики, характеризуются в современной России значительным числом, отсутствием ясного разграничения полномочий между ними и четкого взаимодействия в части реализации политики.
В настоящее время, после ликвидации осенью 2014 г. Министерства регионального развития, за вопросы региональной политики и регионального развития в РФ ответственен целый ряд государственных органов исполнительной власти. Следует отметить, что ликвидация профильного министерства свидетельствует о неуверенности федеральных властей в необходимости создания целостной системы региональной политики.
После ликвидации Министерства регионального развития его основные полномочия были переданы Минэкономразвития РФ. В настоящее время в Министерстве экономического развития разными аспектами регионального развития страны занимаются несколько департаментов:
– департамент координации социальноэкономического развития регионов (является структурным подразделением центрального аппарата Министерства экономического развития Российской Федерации, ответственным за выработку государственной политики страны в сфере развития отдельных регионов с учетом их социальноэкономических, географических и других особенностей);
– департамент стратегического и территориального планирования (ответственен за системный подход к территориальному развитию страны через разработку стратегии пространственного развития и подготавливаемых в ее составе предложений о совершенствовании системы расселения и приоритетных направлениях размещения производительных сил на территории страны);
– департамент реализации региональных инвестиционных программ;
– департамент регионального развития;
– департамент развития межрегионального и приграничного сотрудничества.
Ряд вопросов финансирования реализации государственной региональной политики находится в ведении департамента межбюджетных отношений Министерства финансов Российской Федерации.
При этом продолжают функционировать федеральные структуры, ответственные за развитие различных проблемных территорий, хотя состав этих структур регулярно меняется. Так, действует министерство по развитию Дальнего Востока, министерство по делам Северного Кавказа, чуть более года просуществовало министерство по делам Крыма. Функционируют правительственные комиссии по вопросам социальноэкономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона, Северо-Кавказского федерального округа, Калининградской области, Республики Крым и Севастополя. Вопросы региональной политики находятся в поле интересов аппаратов полномочных представителей президента Российской Федерации, ассоциаций межрегионального взаимодействия.
Таким образом, региональная проблематика полностью не исчезла из деятельности федеральных властей.
3. Особая ситуация складывается и с инструментами развития проблемных территорий. В России существуют федеральные целевые программы развития проблемных регионов, федеральной поддержки моногородов и т. п., но целостной системы мер поддержки регионального развития не складывается. Все инструменты поддержки территорий разрознены, часто находятся в ведении разных министерств, иногда – разных департаментов в рамках одного министерства. А в результате – федеральные средства региональной поддержки распределяются по субъектам Федерации стихийно, в условиях отсутствия прозрачного механизма.
Важным вопросом поиска «внутренних резервов развития» территорий при разработке государственной региональной политики должно являться наличие в субъектах Федерации институтов, способных разрабатывать собственные стратегии, наподобие агентств регионального развития [12], которые действуют во многих европейских странах. Подобные агентства имеют общественно-государственный характер, объединяя местных бизнесменов, экспертов и творческих деятелей. Институт агентств играет значимую роль в информационном продвижении региона, в привлечении инвесторов и туристов. Однако в России создание таких агентств региональными бюджетами не предусмотрено. Пространственная направленность макроэкономической деятельности любого государства определяется господствующими в конкретный период факторами размещения и меняется вместе с ними. В социальноэкономическом развитии современной России можно выделить три периода, поразному повлиявших на формирование региональной политики в стране:
– период 1991-1998 гг. характеризовался общим экономическим спадом в Российской Федерации (трансформационный спад);
– период 1999-2007 гг. можно определить как период развития российской экономики, для большей (части которого был характерен экономический рост;
– период 2008-2016 гг. отличался стагнационными тенденциями и экономическим спадом, усилившимся санкциями и падением цен на нефть.
В период трансформации экономической и политической системы страны (1991-1998) пространственная направленность макроэкономической деятельности российского государства определялась процессом распада СССР и формированием постсоветского геополитического и экономического пространства; демонтажем командно-административной экономики и переходом к экономике рыночного типа; открытием экономики страны для внешнего рынка; системным экономическим кризисом; демилитаризацией экономики; формированием реального федерализма.
В период развития, стабилизации экономической динамики федеральные правительства традиционно получают возможность «вспомнить» о необходимости и возможности смягчения многочисленных социальных проблем в проблемных регионах.
Деятельность российского правительства периода 1999-2007 гг. всецело отвечала названному тезису: в качестве целей региональной политики постулировалось ускоренное преодоление последствий кризиса в регионах, завершение в них основных институциональных преобразований, максимальное использование благоприятных факторов регионального развития.
В период стагнации (2008-2016), обусловленной внутрироссийскими институциональными барьерами и усилившейся под действием внешних санкций и падения цен на нефть, стратегия пространственного развития ориентировалась на переход от больших проектов к институциональной модернизации.
Подробнее охарактеризуем особенности пространственной направленности макроэкономической деятельности государства на каждом из выделенных этапов развития современной России.
Современная эра региональной политики в России началась в 1991-1992 гг. в условиях острого экономического и политического кризиса, когда действия центра сводились к слабо структурированным эмпирическим попыткам облегчить положение отдельных районов, оказавшихся по тем или иным причинам в наиболее сложном положении.
Как отмечал академик П.А. Минакир, «на начальном этапе учет региональной специфики в осуществлении трансформационной программы был, по существу, отвергнут отказ от проведения региональной экономической политики рассматривался чуть ли не как принципиальное условие осуществления рыночных реформ вообще» [13]. Однако уже с 1992 г. появились признаки перехода федеративного центра к реализации активной региональной политики. Главной целью определялось обеспечение единых минимальных стандартов и равной социально защиты, независимо от возможностей регионов.
Насколько заявленные правительством задачи региональной экономической политики были реализованы на практике в это время?
В целом в период трансформационного спада (1991-1998) не удалось сформировать рациональный механизм реализации региональной политики. Недостаточное внимание в правительственных программах к вопросам межрегиональной дифференциации и слабое выполнение намеченных мероприятий послужили предпосылками для усиления пространственной неоднородности между субъектами Федерации.
По основным социально-экономическим показателям за период 1991-1998 гг. наблюдался значительный рост межрегиональных различий [14, c. 28-33]. Причем в России одновременно наблюдался как процесс «разбегания» регионов по основным социальноэкономическим показателям, так и рост числа проблемных регионов в динамике.
Применявшиеся в это время правительством инструменты региональной политики были направлены на стимулирование внутреннего потенциала развития территорий при практически полном отсутствии принципа избирательности. В эти годы бòльшая часть федеральных средств на поддержку регионов шла на финансирование федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов, которые имели национальные особенности, но не являлись, по существу, проблемными (республики Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия)).
Можно говорить о недостижимости заявленных на данный период целей региональной политики и о невысокой в целом результативности региональной политики в рассматриваемый период.
В период экономического роста (1999-2007) в качестве целей региональной политики постулировалось ускоренное преодоление последствий кризиса в регионах, завершение в них основных институциональных преобразований, максимальное использование благоприятных факторов регионального развития.
Однако анализ достижимости декларировавшихся целей показал:
– за рассматриваемый период экономического развития произошла концентрация проблемных регионов преимущественно в Южном, Сибирском и Дальневосточных федеральных округах. Причем в большинстве отсталых регионов наблюдалось ухудшение уровня социально-экономического развития в динамике, что свидетельствует о появлении в это время «застойно-проблемных» регионов в стране [14, c. 31-33];
– в России в период с 1999 по 2007 гг. наблюдался процесс межрегиональной дивергенции по экономическим показателям при одновременно отмечавшемся с 2005 г. снижении межрегиональных различий по среднедушевым денежным доходам (последнее является следствием реализации активной государственной социальной политики) [3, c. 116-148].
В ходе третьего периода реализации региональной политики (2008-2017) стагнация экономики России сменилась в конце 2014 г. кризисным спадом. Спад является все еще медленным по сравнению с предыдущими кризисами, но, вероятнее всего, будет и более длительным. В этих условиях, когда пространство страны инерционно, а для структурных подвижек регионам требуется длительное время, разовые инвестиции, пусть и масштабные, несущественно влияют на региональное развитие, если они не дополняются устойчивым улучшением институтов.
Практически можно говорить, что в настоящее время в Российской Федерации формируется ряд векторов пространственной политики, основанных на оценке трендов развития регионов как в кризис, так и в длительной перспективе. Важнейшей частью региональной политики становится поддержка проблемных регионов и отказ от сверхзатратных геополитических приоритетов пространственного развития в ущерб рациональным экономическим, действительная концентрация финансовых ресурсов региональной политики только на самых важных ее направлениях (и в ограниченном числе регионов) [15]. Назрела необходимость внедрения жестких принципов «прозрачности» в расходовании ресурсов региональной политики с четкой ответственностью федерального центра за выполнение обязательств по оказанию финансовой поддержки выделенным регионам, и регионам – за целевое использование. Стратегически важно сделать перераспределительную политику прозрачной, направить ее на стимулирование развития, а не на лоббирование регионами «выбивания» денег [16]. Необходимо упростить систему федеральной поддержки, сократив число трансфертов и повысив долю формульных дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.
ОСОБЕННОСТИ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ НА ПРИМЕРЕ ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ
Для возобновления экономического роста Челябинская область должна опираться на сильные стороны и возможности, осознавая слабые стороны, и предвидя угрозы, оцененные с точки зрения долгосрочной перспективы.
Сильными сторонами экономики Челябинской области, определяющими ее конкурентные преимущества, являются:
- наличие месторождений железных и медно-цинковых руд, графита, магнезита, титана, марганца, хрома и многих других природных ресурсов;
- относительно низкие затраты в сфере производства металлопродукции, в том числе на рабочую силу;
- наличие высокотехнологичных отраслей экономики, что позволяет увеличивать чистый экспорт высокотехнологичной продукции;
- высокий образовательный уровень трудовых ресурсов региона, что создает предпосылки для перехода на новый инновационный уклад экономического развития;
- наличие точек роста в отраслях производства и переработки агропродукции и благоприятное расположение региона относительно азиатских рынков сбыта агропродукции;
- организация программ сопровождения инвестиционных проектов, реализуемых в Челябинской области, по принципу «одного окна»;
- инвестиции предприятий металлургической отрасли в инновации, учет рационализаторских предложений, повышение качества продукции;
- высокий уровень изобретательской активности, высокий потенциал для внедрения инноваций.
Слабыми сторонами экономики Челябинской области являются:
- отток выпускников школ Челябинской области с высокими баллами ЕГЭ в «рейтинговые» ВУЗы для обучения и закрепления для трудовой деятельности на территории с более высоким уровнем и качеством жизни;
- дефицит высококвалифицированных кадров рабочих специальностей, структурный дисбаланс на рынке труда;
- неблагоприятная экологическая ситуация в регионе, высокая нагрузка на экологию со стороны предприятий черной и цветной металлургии, высокая степень накопленного урона окружающей среде;
- высокий уровень социальной напряженности, связанный с вопросами экологии в региональном центре;
- высокая зависимость экономики региона от металлургической отрасли и от изменения конъюнктуры мирового рынка металлопродукции;
- высокая потребность в модернизации основных фондов.
Возможностями для социально-экономического развития Челябинской области, являются:
- запрет на поставки продукции для оборонной промышленности, а также оборудования для нефтегазовой промышленности со стороны ряда зарубежных стран в результате введения санкций в отношении Российской Федерации, что способствует переключению спроса на продукцию отечественных предприятий и реализации программы импортозамещения;
- высокий уровень развития отраслей и секторов экономики, востребованных в проектах развития Арктики и Северного морского пути, благоприятная транспортная доступность относительно указанных рынков;
- установленный Президентом РФ для предприятий ОПК приоритет по доведению доли гражданской продукции в выпуске до 50 процентов;
- расширение возможностей по импортозамещению пищевой продукции, в том числе в части продукции с повышенными требованиями к качеству;
- инновационное развитие промышленности с применением технологий интеллектуальной автоматизации и ресурсосбережения («импорт технологий»);
- ориентация государственной политики на повышение обороноспособности и модернизации вооружений в рамках Государственной программы вооружений на 2017-2027 годы;
- взятый на федеральном уровне курс на усиление контроля над негативным воздействием 300 крупнейших предприятий на окружающую среду.
Угрозами для развития региона являются:
- снижение доступности финансирования из-за кредитных рисков, растущих вследствие нестабильности финансовых результатов предприятий, снижения ликвидности рынка недвижимости, уменьшения потребительского спроса в результате падения доходов населения;
- усиление дисбаланса на рынке труда в результате дальнейшего сокращения численности занятых в промышленности;
- ограничения по доступу к современным технологиям, включая информационные, вследствие международных санкций и политики информационной безопасности Российской Федерации, ограничения на поставку в Российскую Федерацию отдельных видов современного технологического оборудования;
- укрепление курса рубля, способствующее удорожанию продукции металлургической отрасли на мировом рынке.
Описание сценариев социально-экономического развития челябинской области. Стратегия разработана в трех сценариях: инерционный, базовый и целевой.
1. Инерционный (консервативный) сценарий основывается на сохранении текущих тенденций развития в условиях жестких ресурсных ограничений. В рамках данного сценария отсутствует активная политика в ответ на вызовы, стоящие перед регионом. В результате такого сценария темпы роста региона находятся на уровне ниже среднероссийских, что приводит к сокращению роли Челябинской области в российской экономике. Невысокий уровень инвестиций и низкие темпы роста производительности труда консервируют существующую структуру экономики и приводят к постепенной утрате конкурентоспособности региональной экономики.
Последнее служит ограничивающим фактором для роста благосостояния населения области.
2. Базовый сценарий развития основывается на более позитивном влиянии факторов регионального развития. В условиях умеренных ресурсных ограничений, предполагаемых в данном сценарии, экономика региона способна преодолеть ряд существующих вызовов и обеспечить умеренные темпы роста. Данный вариант ориентирован на сохранение позиции Челябинской области в России по основным социально-экономическим показателям развития. В тоже время он не позволяет осуществить необходимые структурные изменения, в результате ряд негативных тенденций, происходящих в инерционном сценарии, будут реализовываться и в базовом. К таким тенденциям относятся старение и сокращение населения, значительное снижение доли промышленности в валовом региональном продукте.
3. Целевой сценарий развития строится с одной стороны на оценке существующих факторов развития, а с другой – на активизации региональной политики развития. В рамках данного сценария Челябинская область должна провести необходимые структурные изменения для максимального использования существующих перед регионом возможностей. Создание благоприятных условий для инвестиций позволит не только провести модернизацию существующей экономики, но и сформировать на ее основе новые высокотехнологичные отрасли с высоким потенциалом развития, радикально увеличить производительность труда. Это окажет позитивное влияние на рост доходов населения. Активная региональная политика окажет положительное влияние и на социальные, и на демографические показатели развития, в первую очередь ожидаемую продолжительность жизни.
Преимущества, недостатки и риски данных сценариев представлены в приложении.
Главной стратегической целью развития Челябинской области является рост численности, благосостояния, продолжительности и качества жизни населения Челябинской области.
Главная ценность Челябинской области – Человек. Стратегия направлена на каждого конкретного жителя Челябинской области. Челябинская область должна стать человекоориентированным регионом.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
1. Особенностью региональной политики СССР являлась ее направленность на реализацию общегосударственных задач с учетом размещения ресурсной базы и социальноэкономических особенностей регионов. Хотя основной целью региональной политики Советского Союза на протяжении всего периода существования государства декларировалось выравнивание уровня экономического развития регионов, Российской Федерации в наследство от советского периода достались серьезные проблемы в размещении производства, населения и реализации региональной политики.
2. В современной России на разных этапах реализации региональной политики превалировали разные моменты. В начальный период (1991-1998) государственным программам недоставало внимания к вопросам межрегиональной дифференциации и выполнению программных мероприятий, что привело к усилению пространственной неоднородности между субъектами Федерации. За период экономического роста (1999-2007) возросла дифференциация регионов, и в стране появились «застойно-проблемные» субъекты Федерации. В условиях современной стагнации, осложненной экономическими санкциями и падением цен на нефть, выявилась необходимость ориентации на рациональные экономические приоритеты при одновременном отказе от сверхзатратных геополитических проектов пространственного развития.
3. Современная действительность показывает, что в России не сложилось целостной нормативно-законодательной базы региональной политики; не завершен процесс формирования целей, задач и методов реализации государственной региональной политики; требуют разрешения вопросы разграничения полномочий и ответственности за реализацию региональной политики как между собственно федеральными, так и между федеральными и региональными органами власти субъектов РФ; не удалось сформировать пути преодоления «ресурсного проклятия» в вопросе финансирования реализации государственной региональной политики.