Для финансирования сферы культуры очень важна законодательная база, так как она во многом определяет направления финансовой политики государства.
Здесь надо принимать во внимание, прежде всего, общие принципы организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, разграничение налоговых и других доходов между уровнями бюджетной системы, установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг. Помимо общих принципов организации и функционирования бюджетной системы большое влияние на финансирование сферы культуры оказывают конкретные решения, уже принятые государством в данной сфере. Эти решения предусматривают:
- государственные гарантии доступности получения полноценных культурных услуг;
- адресность бюджетного финансирования;
- достижение современного качества культуры;
- формирование эффективных нормативных правовых и организационно-экономических механизмов привлечения и использования внебюджетных ресурсов в сферу культуры;
- повышение социального статуса и профессионализма работников культуры, усиление их государственной и общественной поддержки [52,С.59].
Эффективность расходов бюджетов зависит от правильности выбранных приоритетов финансовой деятельности, установленных законодательством. Основными правовыми актами, определяющими сегодня расходные обязательства федерального правительства в области культуры, являются: Конституция Российской Федерации, Закон РФ от 09.10.1992 № 3612-1 (ред. от 21.07.2014) "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" и др. В программных документах развития сферы культуры подчеркивается, с одной стороны, приоритетная роль государства, с другой — необходимость эффективного использования внутренних ресурсов сферы культуры.
Большое значение имеют также формы и методы предоставления бюджетных средств учреждениям культуры, то есть действующий сегодня механизм бюджетного финансирования с точки зрения его способности решать задачи как культурной, так и финансовой политики.
В настоящее время согласно действующему бюджетному законодательству в сфере культуры принято прямое финансирование учреждений культуры федерального подчинения, если иной порядок не предусмотрен типовыми положениями об учреждениях. При этом на законодательном уровне должны устанавливаться:
- порядок финансирования учреждений культуры;
- обязательные на территории РФ минимальные размеры ставок заработной платы и должностных окладов работников культуры и работников государственных органов управления культуры;
- льготы различным категориям работников государственных и муниципальных учреждений культуры, а также виды и нормы материального обеспечения работников культуры;
- налоговые льготы, стимулирующие развитие культуры;
- разработка и реализация федеральных и международных программ развития сферы культуры с учетом социально-экономических и других условий и особенностей [73, С.40].
Федеральные ассигнования на культуру основываются на уставных законодательством нормативах.
Следует учитывать, что, если какая-либо норма устанавливается федеральным законодательством, это не означает, что она должна быть и профинансирована исключительно на федеральном уровне. Согласно ст. 135 Бюджетного кодекса РФ такая норма может финансироваться из консолидированного бюджета, т.е. бюджетов всех уровней. То есть федеральный норматив финансирования, закрепляющий конституционные гарантии бесплатности определенных сфер культуры, может быть реализован и через федеральный и через региональные бюджеты, а само учреждение культуры может оставаться на уровне, наиболее приближенным к потребностям граждан [61, С.44].
Бюджетным кодексом РФ предусмотрено нормативное финансирование в качестве инструмента финансового регулирования в виде территориально обусловленной цены той или иной культурной услуги. С другой стороны, Законодательство предусматривает финансирование по нормативам, комплексно отражающим целевую ценность деятельности учреждений. То есть в норматив должны включаться общесистемные показатели (минимально допустимый уровень государственной поддержки, качество услуги и др.). Эти нормативы представляют собой укрупненные показатели, включающие всю совокупность расходов на обеспечиваемую единицу. [25, С.75].
На практике нормативы рассчитываются на основе фактически произведенных расходов и, по существу, отражают величину средних расходов, сложившихся на территории за определенный период. Его отсутствие сегодня в качестве правовой нормы, объясняется, конечно же, не особой сложностью расчета необходимых учреждению финансовых ресурсов, а наличием объективного противоречия между реальной потребностью учреждений культуры в средствах и имеющимися «возможностями» бюджета. Это подтверждается тем, что на протяжении последних лет в практике финансового обеспечения сферы культуры не действует механизм компенсации государством недофинансирования учреждений [77, С.30].
Основы нового механизма финансирования сферы культуры должны быть разработаны в Федеральной программе развития культуры.
При нынешнем недостаточном финансировании у российской сферы культуры есть резервы, которые можно использовать для повышения ее эффективности. Они кроются в возможностях осуществления структурных реформ, предусматривающих пересмотр принципов нормирования финансирования сферы культуры, рационализацию бюджетных расходов и оптимизацию внебюджетного финансирования. Действующее сегодня законодательство позволяет реализацию указанных направлений реформирования.
|
|
|
|
|
|
1.2 Источники финансового обеспечения учреждения культуры
Бюджетное финансирование — предоставленное в безвозвратном порядке денежное обеспечение, выделение (ассигнование) денежных средств из государственного (местного) бюджета на расходы, связанные с осуществлением государственных заказов, выполнением государственных программ, содержанием государственных организаций, является необходимым средством развития и поддержки науки, культуры, образования и здравоохранения.
Финансирование бюджетных учреждений культуры осуществляется в определенном порядке, который включает следующие основные принципы:
1) соблюдение режима экономии в расходовании средств государственного бюджета;
2) строгое целевое использование бюджетных средств;
3) соблюдение правильности и своевременности выделения ассигнований на содержание учреждения;
4) систематический контроль со стороны вышестоящих организаций и финансовых органов за деятельностью бюджетного учреждения.
Общие объемы государственного финансирования культуры из местных бюджетов регулярно уточняются для возмещения дополнительных затрат, вызванных ростом цен, тарифов и ставок заработной платы. В соответствии с «Положением об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства» финансирование организации культуры осуществляется за счет [1]:
1) бюджетных ассигнований и других поступлений от учредителя;
2) доходов от платных форм культурной деятельности;
3) платежей за оказание услуг по договорам с юридическими и физическими лицами;
4) добровольных пожертвований, субсидий, средств, полученных по завещаниям;
5) кредитов банков и иных кредитных учреждений;
6) других доходов и поступлений в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Бюджетные ассигнования выделяются на оплату труда работников; содержание зданий (включая расходы на коммунальные услуги, освещение, текущий ремонт и прочие аналогичные расходы); комплектование библиотечных фондов, формирование новых и пополнение существующих музейных коллекций, обеспечение особого режима их хранения, приобретение материалов для реставрации фондов; научно — методическую деятельность; материальное обеспечение художественного воплощения творческих замыслов; оснащение организации культуры современными техническими средствами и оборудованием; проведение капитального ремонта; другие затраты, связанные с основной деятельностью организации культуры [2].
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ, государственное (муниципальное) задание — документ, устанавливающий требования к объему, качеству, составу, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг, выполнения работ, финансовое обеспечение выполнения которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Задание формируется для бюджетных учреждений их учредителем.
Для каждого из типов государственных учреждений предусмотрен свой порядок финансового обеспечения государственного (муниципального) задания из бюджетов Российской Федерации. Так, финансовое обеспечение деятельности казенных учреждений осуществляется за счет бюджетных средств на основании сметы доходов и расходов. А бюджетных и автономных учреждений — в виде субсидий.
Помимо субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания бюджетным учреждениям могут быть предоставлены субсидии на иные цели. Примером таких субсидий являются гранты, выделяемые из бюджета в соответствии с указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, субсидии на капитальный ремонт имущества, закрепленного за бюджетной организацией, приобретение оборудования.
Кроме того, бюджетное учреждение вправе привлекать дополнительные финансовые средства за счет предоставления платных дополнительных и иных предусмотренных его уставом услуг, а также за счет добровольных пожертвований и целевых взносов физических и юридических лиц (в т. ч. иностранных) только в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и по цене, определенной учредителем.
Бюджетные учреждения, которым предоставляются субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием услуг, выполнением работ, и на иные цели в качестве планового документа используют план финансово-хозяйственной деятельности.
Бюджетное финансирование восполняет основные статьи затрат: содержание зданий, коммунальные платежи, заработная плата, приобретение необходимых средств. Данного финансирования недостаточно для того, чтобы выполнять в полном объеме функции учреждений культуры. Поэтому вторым источником финансирования являются средства, получаемые от предпринимательской деятельности самих учреждений культуры.
В соответствии со ст. 298 ГК РФ, ст. 47 Основ законодательства о культуре, бюджетные учреждения культуры вправе осуществлять приносящую доходы деятельность, соответствующую целям, ради которых созданы указанные учреждения, а также при условии, что такая деятельность указана в их учредительных документах.
Доходы, полученные бюджетными учреждениями от такой деятельности, поступают в их самостоятельное распоряжение.
В библиотечных учреждениях доходы от приносящей доход деятельности формируются за счет оказания следующих платных услуг:
- информационно-библиографическое обслуживание;
- патентно-информационные услуги;
- межбиблиотечный абонемент;
- копировально-множительные работы;
- услуги интернет-зала;
- библиотечные сервисные услуги;
- образовательные услуги;
- организация и проведение массовых мероприятий;
- возмещение затрат по первичной записи читателей в библиотеку.
Все доходы идут на возмещение следующих расходов учреждений культуры:
1) оплата труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;
2) перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;
3) приобретение услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам: услуги связи, транспортные услуги, коммунальные услуги, услуги по содержанию имущества, командировочные выплаты, услуги банка, страхование автотранспорта, мероприятия;
4) прочие расходы: транспортный налог, земельный налог;
5) приобретение литературы, оборудования и других основных средств и материальных запасов [2].
В соответствии с изменениями в законодательстве существенно меняется и политика в области привлечения дополнительных доходов в бюджетное учреждение культуры. Это целевые средства и безвозмездные поступления, к которым относятся спонсорская помощь, пожертвования. На привлечение дополнительных источников финансирования за счет осуществления коммерческой деятельности и должно быть нацелено бюджетное учреждение в настоящее время.
1.3. Особенности планирования расходов учреждений культуры
В настоящее время Министерство культуры РФ финансирует федеральные учреждения и организации. Их перечень определяется Правительством РФ. В него входят библиотеки, музеи, театры, учебные заведения, имеющие особую культурную значимость для России, а их деятельность является эталоном в сфере культуры и искусства. В каждом субъекте РФ также имеются организации культуры, имеющие общероссийское значение. Главным источником их финансирования выступают региональные бюджеты, поскольку федеральные органы не являются собственниками этих организаций. Как федеральные, так и региональные центры культуры и искусства в соответствии с законодательством должны обладать всей полнотой творческой и хозяйственной самостоятельности. На самом деле финансовая самостоятельность в отношении бюджетных средств и собственных доходов, зачисленных согласно БК РФ в разряд неналоговых доходов бюджета, при целевом финансировании сведена до минимума.
В условиях ограниченного финансирования при разработке той или иной программы избирается некоторая крупная социально значимая и общественно необходимая цель, которая может быть достигнута разными исполнителями. Для повышения эффективности выделяемых средств в условиях конкуренции применяется конкурсное рассмотрение предложений потенциальных исполнителей заказа. Возможны варианты финансирования программ из различных источников. В этом случае орган управления культуры принимает долевое участие в финансировании. При оценке результативности предлагаемого набора условий, сформулированных заказчиком, расчеты и обоснования подвергаются независимой экспертизе. С участием экспертов определяются и приоритеты финансирования, для чего при главном распорядителе бюджетных средств создаются экспертные советы. В его состав включаются Специалисты, имеющие профессиональный авторитет в области культуры. Этот совет с максимальной объективностью оценивает каждое учреждение культуры и дает рекомендации главному распорядителю бюджетных средств о выделении средств на выполнение тех или иных мероприятий.
После формирования сводной программы и определения объема финансирования заказчик программ переходит к этапу собственно финансирования. Бюджетные средства, выделенные для покрытия расходов на реализацию программного мероприятия, выделяются исполнителю одной суммой без разбивки по статьям бюджетной классификации.
Особенности планирования расходов учреждений культуры:
- постепенный отказ государства от роли координатора социальных процессов, делегирование все большего числа социальных функций на места;
- перенесение центра тяжести в финансировании социальных расходов с государственного бюджета на сбережения граждан через аккумулирование этих средств специлизированными институциональными инвесторами (пенсионными и инвестиционными фондами, страховыми компаниями и др.);
- основные источники финансирования: государственный бюджет, включающий в себя средства федерального и консолидированных бюджетов РФ; государственные внебюджетные социальные фонды - Пенсионный фонд РФ, Государственный фонд занятости населения, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования; средства работодателей;
- широко используется метод смешанного финансирования. Его сущность состоит в том, что расходы учреждения покрываются за счет и бюджетных, и собственных источников.
Нормативный способ расчета потребности в финансовых ресурсах предусматривает использование норм и нормативов.
Расчетной базой для формирования нормативов финансовых затрат являются: социальные нормы и нормативы; материальные нормы и нормативы; стоимостные (ценовые) нормы.
Интегральная обработка этих источников позволяет сформировать денежное выражение социальных и материальных норм и нормативов, а именно норматив финансовых затрат.