Что касается руководящих должностных лиц комитетов, подкомитетов и комиссий, то в правилах процедуры большинства международных конференций закреплены нормы, исходя из анализа которых можно заключить, что нормы, касающиеся руководящих должностных лиц конференции, применимы mutatis mutandis к должностным лицам комитетов, подкомитетов и рабочих групп, за исключением того, что председатели генерального комитета, редакционного комитета, комитета по проверке полномочий и председатели подкомитетов и рабочих групп, в отличие от председателя конференции, могут принимать участие в голосовании.
Почти на всех современных международных конференциях создается генеральный комитет. Обычно в его состав входят: председатель, заместители председателя конференции, генеральный докладчик и должностные лица главных комитетов (председатели, их заместители и докладчики). Председатель редакционного комитета может участвовать в работе генерального комитета без права голоса. Функции генерального комитета заключаются в оказании помощи председателю в общем руководстве работой конференции и с учетом ее решений - в обеспечении координации ее работы. Генеральный комитет призван способствовать повышению эффективности работы конференции.
Секретариат и его исполнительный глава. Секретариат состоит, как правило, из генерального секретаря (секретаря-исполнителя) и персонала для обслуживания конференции. На конференциях, созываемых государствами, генеральным секретарем обычно является какое-либо должностное лицо принимающей страны, если эта страна является участницей. Персонал секретариата таких конференций формируется, как правило, из числа лиц, предоставляемых принимающей страной, а также из членов административно-технического персонала делегаций государств - участников конференции. На конференциях, созываемых в рамках или под эгидой международных организаций, функции секретариата осуществляются секретариатом соответствующей международной организации во главе с ее генеральным секретарем или его представителем.
Генеральный секретарь (или его представитель - секретарь-исполнитель) является главным административным должностным лицом конференции. Он выполняет административно-исполнительные по своему характеру функции. Его основная задача - руководство работой персонала секретариата по обслуживанию конференции. Генеральный секретарь или член персонала секретариата может делать устные или письменные заявления по любому рассматриваемому вопросу, давать справки по просьбе председателя или делегаций. Другими словами, генеральный секретарь или его представитель осуществляет также некоторые функции, касающиеся существа рассматриваемых на конференции вопросов. Однако эти функции строго ограничены правилами процедуры и выступают как вспомогательные по отношению к административно-исполнительным. В обязанности секретариата входит составление официальных протоколов заседаний конференций и выполнение всей текущей технической работы (размножение и распространение документов конференции, обеспечение устного перевода произносимых на заседаниях речей, хранение документов в архивах и т.д.).
Активная роль исполнительного главы и секретариата повышает эффективность работы конференции, ускоряет ее продвижение к поставленным целям.
Правила процедуры современных международных конференций содержат также нормы, относящиеся к созданию и деятельности рабочих органов. Основная дискуссия проходит на пленарных заседаниях, являющихся высшим органом конференции, и в комитетах, создаваемых применительно к рассматриваемым вопросам повестки дня. Комитеты, как уже отмечалось, избирают председателей, а также вице-председателей и докладчиков, имеют право, если это необходимо, создавать свои вспомогательные рабочие органы.
На пленарных заседаниях и в комиссиях вносятся проекты документов, резолюций и т.п., поправки и дополнения к ним. В ходе дискуссий важным инструментом дипломатической борьбы становятся наряду с заявлениями общего характера выступления участников по порядку ведения, для справок, по мотивам голосования, с тем чтобы придать нужное для той или иной делегации направление ходу обсуждения. Для подготовки окончательных текстов заключительных документов обычно создается редакционная комиссия, в которую входят эксперты, представляющие все рабочие языки конференции.
Регулируется в правилах процедуры и вопрос относительно характера заседаний. На предварительном совещании или в начале конференции решается вопрос, должны ли быть заседания открытыми или закрытыми (в тех случаях, когда участники конференции по тем или иным соображениям не хотят предавать гласности ход обсуждения). На закрытых заседаниях присутствуют только участники конференции, на открытые допускаются представители прессы и публика. Пленарные заседания обычно бывают открытыми, а заседания комитетов и комиссий - в большинстве случаев закрытыми. Так, на общеевропейском совещании заседания, посвященные открытию и закрытию первого этапа, были открытыми; заседания рабочих комиссий второго этапа - закрытыми (в правилах процедуры содержалась, однако, оговорка, что участники могут принять иное решение); заседания третьего этапа (церемония открытия, выступления высоких представителей и церемония закрытия) - открытыми.
Кроме официальных заседаний, на конференциях при работе над документами проводятся в более непринужденной обстановке и неофициальные заседания комиссий и подкомиссий на одном из рабочих языков. Иногда они собираются в полном составе, иногда - с участием лишь наиболее заинтересованных сторон.
19.4. Механизм принятия решений
Большинство современных международных конференций завершаются принятием решений. В целях более эффективного протекания процессов принятия решений положения, касающиеся их детальной регламентации, включены в правила процедуры большинства современных конференций. Механизм, посредством которого принимаются эти решения, и форма, в которой они выносятся, зависят от цели созыва конференции, соответствующих положений ее правил процедуры и от установившейся на протяжении многих лет обычной практики.
Конкретные процедуры принятия решений можно сгруппировать в три системы: традиционную, консенсусную и комбинированную.
Под традиционной, т.е. обычно применяемой, понимается такая система принятия решений, которая в качестве основного метода выявления воли государств-участников предусматривает проведение голосования.
Традиционная система принятия решений основывается на опыте конференций конца XIX - начала XX в., и особенно на опыте Лиги Наций. Это целеустремленный процесс, который начинается, как правило, с обсуждения одного или нескольких текстов (проектов резолюций, проектов статей и т.п.), выработанных либо КМП ООН, либо одним или несколькими государствами. Этот процесс обычно состоит из трех этапов: подготовка, обсуждение и принятие текста (проекта резолюции, проекта статей и т.п.). Наиболее показательны в этом отношении кодификационные конференции, созываемые ООН. Разработанный КМП проект статей направляется Генеральной Ассамблеей конференции и служит основным текстом для обсуждения. Делегации вносят поправки к нему и дополнения. В правилах процедуры кодификационных конференций этот текст признается основным предложением, подлежащим обсуждению на конференции. Такому предложению делегации уделяют основное внимание.
При использовании традиционной системы решения принимаются большинством голосов (простым или квалифицированным).
Для консенсусной системы характерен путь согласования позиций государств-участников без проведения голосования и при отсутствии формальных возражений против принятия решения в целом. Это значит, что разрабатываются такие решения, с которыми могут согласиться все участники конференции. Применение консенсуса при решении важнейших вопросов в целом имеет положительное значение и призвано служить тому, чтобы не допустить навязывания государствам чужой воли с помощью механического большинства. Одновременно правило консенсуса содержит в себе потенциальные возможности злоупотребления им со стороны тех, кто стремится оттягивать принятие договоренностей, чинить препятствия достижению согласия. Негативным аспектом консенсусного метода является также то, что он не обеспечивает полного учета позиций всех основных групп государств.
Комбинированная система принятия решений представляет собой сочетание консенсусной и традиционной. Она исходит из желательности достижения согласованного мнения всех государств-участников без проведения голосования до тех пор, пока не будут исчерпаны все усилия по достижению такого согласованного мнения.
Каждая делегация имеет на конференции один голос. В этом правиле находит, в частности, выражение принцип равенства государств. Голосование может быть открытым или тайным; тайным голосованием обычно проводятся выборы. Открытое голосование производится либо поднятием руки, либо поименно (с помощью компьютера). Поименное голосование дает возможность выявить реальную расстановку сил.
Необходимость разработать новые системы принятия решений была продиктована изменениями, которые произошли в мире после Второй мировой войны. В результате научно-технической революции в значительной степени усложнились проблемы, которые стали предметом рассмотрения конференций. В связи с образованием новых независимых государств более чем втрое увеличилось число государств, заинтересованных в обсуждении и разрешении этих проблем на многосторонней основе. Именно поэтому наряду с традиционной системой начали применяться консенсусная и комбинированная системы принятия решений, в частности на тех конференциях, в работе которых участвует большое число государств и которые при сложности и важности рассматриваемых проблем перед началом работы не располагают еще основным текстом. Особенно важным это стало в условиях исторического перехода от эпохи интернационализации хозяйственной, политической и культурной жизни с превалирующими взаимоотношениями между самостоятельно развивающимися странами к глобализации, ведущей к формированию нового системного уровня организации международного сообщества с новыми закономерностями, движущими силами и механизмами регулирования.
Консенсусная и комбинированная системы принятия решений - это также целеустремленные процессы, состоящие из тех же этапов, однако структура и продолжительность каждого из этих этапов иные. Наиболее продолжительный этап (в основном проходящий в рамках конференции) - подготовка текста.
Консенсусная система успешно применялась на СБСЕ. Процесс выработки отдельных документов, вошедших в Заключительный акт, служит примером эффективного использования этой системы на межправительственной конференции. На основе консенсуса строилась работа специальных сессий ООН по разоружению. Эта система применялась на переговорах в Вене о сокращении вооруженных сил и вооружений в Центральной Европе.
Применение консенсуса при решении важнейших вопросов в целом имеет положительное значение. Характерно, что с учетом потенциальных возможностей непродуктивного использования консенсуса государства - участники СБСЕ договорились, что правила процедуры этого совещания будут применяться последующими общеевропейскими встречами. Негативным аспектом консенсусного метода является также то, что он не всегда обеспечивает полный учет позиций всех групп государств.
Что касается комбинированной системы принятия решений, то она пока использовалась лишь на III Конференции ООН по морскому праву.
19.5. Виды актов международных конференций
и их правовое значение
Конференции считаются законченными, когда достигается цель их работы в виде заключения тех или иных соглашений, или после того, как участники переговоров приходят к выводу о невозможности соглашения из-за непримиримости точек зрения представленных государств. В первом случае окончание конференции обычно оформляется заключительным актом или протоколом, подписанным всеми участниками. Существуют и другие формы, например декларации, заявления. В обоих случаях (но это не обязательно) всеми участниками может быть утверждено и передано для опубликования в прессу коммюнике или сообщение для печати.
На международных конференциях обычно принимаются акты двух видов: содержащие материалы текущей работы и подводящие итоги их работы. К первой группе относятся протоколы заседания, ко второй - документы международно-правового характера (договоры, конвенции и т.д.). Необходимо различать такие акты процедурного характера и акты, принимаемые по существу рассматриваемых в ходе работы конференции вопросов.
Результаты работы успешно завершившейся международной конференции выражаются в актах с различным правовым значением, имеющих самые разнообразные наименования. Общепризнанной классификации таких наименований не существует. Выбор наименования часто связан с политическими или случайными соображениями и, как правило, не имеет юридического значения. Международное право не содержит норм, предписывающих какую-либо обязательную форму (или ее важный элемент - наименование) актов международных конференций. Некоторые наименования в результате длительной практики их употребления стали относительно постоянными для определенных видов актов, принимаемых на конференциях. Так, заключительными актами чаще называются документы, содержащие основные характеризующие конференцию факты. Акты конференции, которые, как правило, нацелены на создание норм международного права, все чаще именуются конвенциями, а те, которые содержат рекомендации государствам или международным организациям, - резолюциями.
Конвенции. Дипломатические конференции созываются для заключения многосторонних конвенций по различным специальным вопросам международного сотрудничества в политической, экономической, гуманитарной, правовой, социальной и других областях.
Однако, как правило, такие конференции завершаются лишь принятием (одобрением) текстов соответствующих конвенций, что само по себе не делает эти конвенции обязательными для участвующих в них государств. Такое принятие (одобрение) выражается в особой процедуре голосования (принятие может осуществляться также применением консенсусной процедуры), посредством которой уполномоченные представители государств высказывают свое согласие с формулировками текста договора (конвенции), и означает, что текст договора (конвенции), т.е. содержание включенных в него правил поведения, окончательно установлен и поэтому первую стадию согласования позиций государств в процессе создания соответствующих норм международного права можно считать завершенной. Вторая стадия этого процесса, включающая признание государствами правил поведения в качестве юридически обязательных, состоит из индивидуальных действий государств (подписание, ратификация, депонирование ратификационных грамот).
Делегация голосует за текст той или иной конвенции, имея в виду, что зафиксированные в ней правила поведения в дальнейшем станут нормами международного права. Однако это не налагает на представляемое ею государство обязательства подписать или ратифицировать эту конвенцию. Неподписанная конвенция носит характер проекта. Государства - участники конференции могут принять ее в существующем виде, потребовать изменений, заявить оговорки либо временно или окончательно воздержаться от присоединения к ней. Кроме того, принятый текст в случае необходимости может быть пересмотрен, рассмотрен вновь или исправлен на другой конференции.
Конвенции, принятые конференцией, могут быть обязательными для ее участников сразу же с момента их подписания, либо после ратификации, либо в точно установленный срок после депонирования определенного числа ратификационных грамот. Неподписание конвенции означает, что государство не считает себя связанным заключенными в ней положениями. Наиболее решительным видом отказа является отсутствие представителя государств при подписании конвенции, если оно не вызвано техническими причинами. Именно таким образом, например, выразили свое несогласие с текстом сепаратного "мирного" Договора с Японией делегаты СССР, Польши и Чехословакии на конференции 1951 г. в Сан-Франциско.
С момента вступления конвенции в силу содержащиеся в ней правила поведения становятся нормами международного права, юридически обязательными для признавших их в этом качестве государств. Однако следует иметь в виду, что завершение процесса заключения договора или конвенции не всегда совпадает с вступлением договора или конвенции в силу.
Резолюции. Современные международные конференции нередко принимают по предмету своей деятельности разнообразные резолюции, содержащие призывы, просьбы, предложения и рекомендации, обращенные к государствам (как правило, независимо от того, являются они участниками данной конференции или нет) и (или) к международным организациям (и (или) к их органам или руководящим должностным лицам). Наиболее яркими примерами могут служить резолюции, принимаемые конференциями, созываемыми под эгидой ООН. В частности, состоявшаяся в 1975 г. в Вене Конференция ООН по вопросам о представительстве государств в их отношениях с международными организациями приняла целый ряд резолюций. Наиболее важными среди них являются: резолюция, касающаяся статуса национально-освободительных движений, признаваемых ОАЕ и (или) ЛАГ, и резолюция, затрагивающая вопросы применения принятой на конференции конвенции в будущей деятельности международных организаций. Резолюции, принимаемые международными конференциями независимо от адресата, имеют характер рекомендаций. Государства - участники той или иной конференции определяют свое отношение к ее резолюциям в строго индивидуальном порядке. Предусматриваемые в этих резолюциях мероприятия также являются рекомендательными и юридических обязательств для адресатов не создают.
Вместе с тем резолюции международных конференций могут использоваться при разработке соответствующих международных договоров и конвенций. В частности, правила поведения, сформулированные в этих резолюциях, могут быть положены в основу статей будущих международно-правовых документов или использоваться в качестве вспомогательных источников при их подготовке. Кроме того, положения резолюций могут приобрести обязательный характер в процессе создания норм международного права путем обычая. В некоторых случаях резолюции используются как средство констатации или толкования действующих международно-правовых норм.
В резолюциях конференций часто выражается признательность правительству, его главе и народу страны проведения конференции, исполнительному секретарю конференции и другим членам секретариата, Генеральному секретарю ООН (в тех случаях, когда конференция проводится в рамках или под эгидой ООН), КМП ООН и эксперту-консультанту (т.е. специальному докладчику КМП по данному вопросу). Нормы, содержащиеся в таких резолюциях, рассчитаны на одноразовое применение, выполняются в момент принятия и могут рассматриваться как один из видов норм международной вежливости.
Резолюции, имеющие характер рекомендации или пожелания (voeux), могут быть включены непосредственно в заключительный акт конференции или следовать за ним в качестве приложения (в этом случае в тексте самого заключительного акта обычно содержится перечень их наименований).
Заключительные акты. Большинство международных конференций завершается принятием заключительного акта, содержащего изложение основных характеризующих их работу фактов. Так, заключительный акт Конференции ООН о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г., состоящий из 17 пунктов, содержит положения, касающиеся: порядка созыва конференции; времени и места ее проведения; состава конференции; председателя и его заместителей; перечня и состава созданных комитетов; эксперта-консультанта; основного предложения (проекта статей, принятого КМП ООН), находящегося на рассмотрении конференции; комментариев и замечаний относительно проекта статей; наименования подготовленной конференцией конвенции; наименований резолюций, принятых конференцией; подписания представителями заключительного акта; подписи председателя конференции и ее исполнительного секретаря. Очевидно, что такого рода заключительные акты представляют собой перечни (сводки) основных моментов деятельности той или иной международной конференции.
Наряду с этим существуют заключительные акты, все значение которых невозможно свести к простому перечню, протоколу или отчету, тем более что на международных конференциях обычно ведутся формальные протоколы заседаний, и в заключительном акте, выполняющем одинаковые с ним функции, не было бы необходимости.
Такие заключительные акты содержат не только перечень наименований принятых конференцией документов, но и (или) тексты этих документов, поэтому правовое значение заключительных актов следует устанавливать исходя из содержания того реального соглашения, которое лежит в их основе. Именно это соглашение государств - участников конференции отражает результат согласования их позиций относительно придания определенной юридической силы положениям заключительного акта. Кроме того, заключительный акт международной конференции следует рассматривать в контексте общепризнанных норм международного права и международно-правовых норм, непосредственно относящихся к работе данной конференции. Среди них: международные акты, на основании которых созывается данная конференция; ее правила процедуры; конкретные решения данной конференции, включая заявления и оговорки государств, сделанные при голосовании, и оговорки к заключительному акту. Основное внимание при этом должно быть обращено на выявление воль государств - участников конференции, в которых выражены их намерения относительно придания той или иной юридической силы заключительному акту. Заключительный акт СБСЕ 1975 г. обладает большой спецификой и поэтому должен рассматриваться самостоятельно.
Вопросы для обсуждения
1. Каковы отличия международных конференций от международных переговоров и от международных организаций?
2. Каковы основные виды международных конференций?
3. Какие вопросы решаются в процессе подготовки к международной конференции?
4. Какова юридическая сущность правил процедуры международной конференции и каков порядок их разработки и принятия?
5. Какова роль делегаций государств и руководящих должностных лиц в работе международных конференций? Какие органы образуются международными конференциями?
6. Какие механизмы принятия решений используются на современных международных конференциях?
7. Какие акты принимаются международными конференциями?
Литература
Ашавский Б.М. Межправительственные конференции. М., 1980.
Ашавский Б.М. Международно-правовые вопросы подготовки и проведения международных конференций: Учебное пособие. М., 1996.
Действующее международное право: В 3 т. М., 1996. Т. 1. Разд. 11.
Курс международного права: В 7 т. М., 1992. Т. 6. С. 5 - 31.
Правила процедуры в многосторонней дипломатии: Сборник документов. М., 1986.
Глава 20. ПРАВО МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
20.1. Понятие межправительственных (межгосударственных)
организаций (ММПО)
Практика создания устойчивых международных объединений уходит своими корнями в эпоху античной Греции и Рима. В Древней Греции подобные объединения возникают в VI в. до н.э. в виде союзов городов и общин (симмахии и амфиктионии). В это же время Рим становится во главе Латинского союза, объединявшего 30 городов Лация. Создавались такие союзы преимущественно для защиты от общего врага. Международные экономические и таможенные объединения стали возникать на более позднем этапе. Оформившийся в XVI в. и формально просуществовавший до 1669 г. торговый и политический союз северо-немецких городов во главе с городом Любеком, известный как Ганзейский торговый союз, - одно из таких объединений.
Прообразом ММПО в современном их понимании послужили так называемые международные административные союзы, появившиеся в XIX в. и представлявшие собой учреждения, наделенные хотя и довольно узкой, но собственной компетенцией для работы в сферах общественной жизни, тесно связанных с развитием экономики, науки, техники. Кроме того, в отличие от таких форм межгосударственного общения, как международные конференции, комиссии и комитеты, международные административные союзы имели постоянные органы в виде так называемых международных бюро.
К такого рода союзам относят Центральную комиссию по навигации на Рейне (1815), Международный союз для измерения земли (1864), Всемирный телеграфный союз (1865), Международную метеорологическую организацию (1873), Всемирный почтовый союз (1874) и др.
Лига Наций (1919) стала первой политической международной организацией, созданной с целью поддержания мира и международной безопасности. В 1945 г. на смену ей пришла Организация Объединенных Наций (ООН). Именно с ней связано признание за ММПО качества субъекта международного права. После создания ООН ряд международных административных объединений получил статус ее специализированных учреждений, другие функционируют как ММПО по специальным проблемам.
Появление ММПО было продиктовано практическими потребностями государств объединить свои усилия для решения проблем, с которыми они уже не в состоянии были эффективно справиться в одиночку.
Межгосударственные организации необходимо отличать от неправительственных (МНПО). Будучи международными по своему характеру, они имеют принципиально разную правовую природу.
Для межгосударственной организации характерны такие признаки, как членство государств, наличие учредительного международного договора, наличие штаб-квартиры и системы постоянно действующих органов, уважение суверенитета государств-членов, а также наличие у них международной правосубъектности и т.п.
С учетом этих признаков ММПО можно определить как постоянное объединение государств, созданное на основе многостороннего международного договора в целях содействия решению определенных его учредительным документом международных задач и развитию в этих целях плодотворного сотрудничества между государствами в соответствии с принципами и нормами международного права. ММПО являются субъектами международного права.
Существенным признаком МНПО является то, что они созданы не на основе межгосударственного договора и объединяют физических и (или) юридических лиц (Ассоциация международного права, Врачи без границ). Для МНПО также характерно: отсутствие целей извлечения прибыли; признание по крайней мере одним государством или наличие консультативного статуса при международных межправительственных организациях; осуществление деятельности по крайней мере в двух государствах; создание на основе учредительного акта. В МНПО не могут входить субъекты международного права.
Согласно резолюции Экономического и социального совета (ЭКОСОС) 1996/31 от 25 июля 1996 г. МНПО является любая неправительственная организация, учрежденная не на основе межправительственного договора и не преследующая цели извлечения коммерческой прибыли.
20.2. Классификация ММПО
Международные организации можно классифицировать по различным основаниям.
По кругу участников ММПО подразделяются на универсальные, открытые для участия всех государств мира (ООН, ее специализированные учреждения), и региональные, членами которых могут быть государства одного географического региона (Африканский союз, Организация американских государств и др.).
В других случаях возможность членства определяется иными критериями. Так, членами Организации стран - экспортеров нефти могут быть только те страны, для которых экспорт нефти составляет основной источник доходов.
Выделяют международные организации общей и специальной компетенции. Деятельность первых охватывает все области международных отношений: политическую, экономическую, социальную, культурную и др. (ООН, ОАГ). Вторые ограничиваются сотрудничеством в одной специальной области (ВПС, МОТ и др.) и могут подразделяться на политические, экономические, научные, религиозные и т.д.
Классификация по характеру полномочий позволяет выделить межгосударственные и так называемые наднациональные (надгосударственные) организации.
К первой группе относится подавляющее большинство международных организаций, целью которых является организация межгосударственного сотрудничества и решения которых адресуются государствам-членам.
По вопросу о наднациональности ММПО не существует единого мнения.
Одни полагают, что вопреки нередко встречающимся утверждениям ММПО, которых к началу XXI в. насчитывалось около 300 и центральное место среди которых занимает ООН, не являются какими-то общемировыми, сверхнациональными образованиями, "поглощающими" суверенные права государств и диктующими им правила и нормы поведения на мировой арене. Их функционирование не связано с каким-то ущемлением суверенитета государств или делегированием ими своих суверенных прав, ибо это противоречило бы самой природе ММПО, которые являются своеобразными центрами по гармонизации интересов государств и координации их усилий по решению различных международных проблем. Участие государств в работе ММПО дает им дополнительные возможности реализации собственного суверенитета, согласования действий на международной арене с другими государствами для достижения целей, поставленных в учредительных документах ММПО.
Сторонники концепции надгосударственности международных организаций полагают, что таковыми они становятся, в частности, вследствие передачи им государствами некоторых суверенных полномочий, способности принимать решения, адресованные не только государствам-членам, но и их национальным физическим и юридическим лицам (ЕС), наличия у таких организаций механизма принудительного осуществления своих решений.