Статья 2 части I Европейской Хартии о местном самоуправлении содержит «Конституционные и законодательные основы местного самоуправления»:
«Принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и по мере возможности в Конституции государства».[2]
Официальный комментарий
Принцип права на местное самоуправление должен быть записан в законодательстве страны, подписавшей Хартию, и по возможности в национальную Конституцию. Однако его включение в Конституцию по различным причинам, изложенным в официальном комментарии, возможно не во всех странах. Например, опыт показывает, что это оказывается затруднительно в тех странах, где «процедура изменения Конституции требует одобрения квалифицированного большинства депутатов законодательного органа или всего населения, выраженного на референдуме» (по причинам политического и культурного характера). Аналогичная проблема, совершенно очевидно, возникает в тех странах, которые не имеют писаной Конституции, а располагают лишь конституциональными положениями, разбросанными в текстах различных законов.
В федеральных государствах имеются случаи регулирования местного самоуправления федеральным законодательством, а не актами правительства, что делает невозможным включить принцип местного самоуправления в национальную Конституцию. Необходимо отметить, что Хартия не преследует цель оказать влияние на взаимоотношения между субъектами Федерации и федеральным государством. Хартия лишь формулирует принципы «разделения полномочий и компетенции» и «субсидиарности». Основополагающая цель Хартии – зафиксировать важнейшие принципы местного самоуправления в качестве рекомендаций для выполнения, а не вмешиваться каким бы то ни было образом в вопросы функционирования или структуру государственной политики.
Российский комментарий
Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление (Ст. 3, 12, 130–133 и др.). Установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Основываясь на конституционных положениях, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) констатирует в ст. 1: «Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации».[3]
Закрепляя местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, Конституция Российской Федерации гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных, нежели в условиях централизации и концентрации власти, основ взаимоотношений федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Верховенство закона и иерархия правовых норм
В демократических государствах непосредственное осуществление власти физическим или юридическим лицом по отношению к другому физическому или юридическому лицу существенно ограничено. Основой власти выступает закон и другие нормативные акты или положения. В самом низу этой иерархической лестницы находятся прямые специальные приказы.
Иерархическая лестница правовых актов, как правило, выглядит следующим образом:
Ø конституционные положения;
Ø законы;
Ø приказы министерств;
Ø оперативные директивы;
Ø прямые приказы.
Предполагается, что нормативные акты, принимаемые нижестоящими органами власти, призваны разъяснять положения актов, принятых вышестоящими органами, и не должны противоречить им.
Если какая-либо юридическая норма, принятая нижестоящим органом, противоречит положению акта, принятого вышестоящим органом, то применяется последняя. Только в случае, когда этот закон противоречит конституционным положениям и находится на рассмотрении Конституционного суда, местные власти могут не исполнять его.
Должностные лица администрации центрального правительства (в том числе работники местных администраций) обязаны подчиняться распоряжениям своих руководителей и оперативным распоряжениям, даже если они противоречат положениям, принятым вышестоящим органом.
Российский комментарий
В России на конституционном уровне закреплен основополагающий принцип верховенства закона и вытекающая из него иерархия правовых актов. В системе правовых ценностей высшей формой выражения, организации и защиты является закон. Все другие правовые акты должны соответствовать закону. Законы регулируют наиболее важные, стержневые стороны общественной жизни.
Система нормативно-правовых актов в Российской Федерации выглядит следующим образом:
1. Конституция РФ (Основной Закон)
2. Федеральные нормативно-правовые акты:
а) законы (конституционные и обыкновенные);
б) указы Президента Российской Федерации;
в) иные федеральные подзаконные акты (правовые акты палат Федерального собрания, Правительства Российской Федерации);
3. Региональные нормативно-правовые акты:
а) конституции (уставы) субъектов Федерации;
б) законы субъектов Федерации;
в) региональные подзаконные акты (правовые акты региональных законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, а также государственных должностных лиц).
4. Муниципальные подзаконные нормативно-правовые акты (уставы муниципальных образований, правовые акты представительных и иных органов, а также должностных лиц местного самоуправления).
Нормативные предписания органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, обязательны для всех лиц, проживающих на соответствующей территории.
5. Ведомственные нормативно-правовые акты (приказы, инструкции).
Федеральная Конституция закрепляет основополагающие принципы правового регулирования в Российской Федерации, является правовой основой текущего законодательства, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется без каких-либо изъятий (оговорок) на всей территории Российской Федерации. Никакой другой правовой акт, в том числе федеральные законы и законы субъектов Федерации, не должен противоречить Конституции. Приоритет Конституции – неотъемлемая часть правового государства.
Федеральными законами регулируются наиболее важные стороны общественной жизни, основные нрава, свободы и обязанности граждан, правовое положение политических партий и иных общественных объединений, федеральные налоги и сборы, принципы организации, формирования и деятельности органов государственной власти, уголовная и административная ответственность и др. Федеральные законы принимаются в форме:
Ø закона о поправках к федеральной Конституции;
Ø федерального конституционного закона;
Ø федерального закона.
Законы, регулирующие широкий круг вопросов отдельной отрасли нрава, традиционно именуются кодексами.
Основания и порядок принятия федеральных законов определены в Конституции. Федеральные законы по предметам ведения Российской Федерации содержат нормы прямого действия. Федеральные законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации содержат как нормы прямого действия, так и так называемые рамочные нормы, устанавливающие допустимые пределы, в рамках которых принимаются в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации. Примером последнего вида законов служит принятый в 2003 году Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Подзаконные акты, тем более ведомственные, при необходимости могут конкретизировать некоторые положения законов, но ни в коем случае не «совершенствовать», не «подправлять», не «изменять» закон.
В случае если какой-либо нормативно-правовой акт, исходящий от низших уровней власти, противоречит норме высшего уровня, необходимо руководствоваться нормативным актом более высокого уровня. Следует, однако, иметь в виду, что в соответствии со ст. 76 Конституции иерархия региональных и федеральных законов действует строго в пределах компетенции уровней власти. В случае же противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, принятым но вопросам, отнесенным к собственной компетенции субъектов Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.
К сожалению, юридический анализ показывает, что законы большинства субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления содержат положения, противоречащие федеральному законодательству.
Особые положения
Часть II Европейской Хартии о местном самоуправлении содержит «Особые положения»:
ü Обязательства (статья 12)
Каждая Сторона обязуется соблюдать, по меньшей мере, двадцать пунктов части I Хартии, в числе которых, по меньшей мере, десять должны быть выбраны из следующих пунктов:
o статья 2 Конституционные и законодательные основы местного самоуправления;
o статья 3, (п. 1,2) Понятие местного самоуправления;
o статья 4, (п. 1,2,4) Сфера компетенции местного самоуправления;
o статья 5 Защита территориальных разграничений органов местного самоуправления;
o статья 7, (п. 1) Условия осуществления полномочий на местном уровне;
o статья 8, (п. 2) Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления;
o статья 9, (п. 1, 2, 3) Источники финансирования органов местного самоуправления;
o статья 10, (п. 1) Право местных органов самоуправления на объединение;
o статья 11 Правовая защита местного самоуправления.
В момент сдачи на хранение ратификационной грамоты либо документа о принятии или одобрении Хартии каждое договаривающееся государство уведомляет Генерального секретаря Совета Европы о пунктах, избранных в соответствии с положениями пункта 1 статьи 12.
В дальнейшем любая Сторона может в любое время уведомить Генерального секретаря о том, что она обязуется соблюдать любой другой пункт настоящей Хартии, который она еще не приняла в соответствии с положениями пункта 1 статьи 12. Такие обязательства, принятые позднее, рассматриваются как составная часть ратификации, принятия или одобрения уведомляющей Стороны и вступают в силу с первого дня месяца, следующего за истечением трехмесячного срока с даты получения уведомления Генеральным секретарем.
ü Органы самоуправления, на которые распространяется действие Хартии (статья 13).
Принципы местного самоуправления, содержащиеся в настоящей Хартии, распространяются на все существующие на территории Стороны категории органов местного самоуправления. Однако, в момент сдачи на хранение ратификационной грамоты либо документа о принятии или одобрении каждая Сторона может указать те категории органов местного или регионального самоуправления, которыми ограничивается применение настоящей Хартии, или категории, которые она намерена исключить из сферы ее применения. Сторона может также путем последующего уведомления Генерального секретаря Совета Европы распространить действие Хартии на другие категории местных и региональных органов власти.
ü Предоставление информации (статья 14).
Каждая Сторона направляет Генеральному секретарю Совета Европы всю необходимую информацию о законодательных положениях и иных мерах, предпринятых ею для того, чтобы соответствовать положениям настоящей Хартии.[4]