МУНИЦИПАЛЬНАЯ ВЛАСТЬ. - 2012. - № 5. - С. 13-39.

 

 

 

 

Основные задачи и проблемы местного самоуправления:

сегодня и завтра

 

;

 

 

К

началу работы нового правитель­ства страны муниципальное со­общество - как на политическом, так и на экспертном уровне - сфор­мулировало и широко представило сегодняшнюю повестку дня для раз­вития местного самоуправления. Пре­жде всего 26 апреля 2012 года прошли подготовленные обновленным Коми­тетом Госдумы России по федератив­ному устройству и вопросам местного самоуправления парламентские слу­шания, посвященные разграничению и уточнению полномочий местного са­моуправления и определению финан­совых источников для их исполнения. В мае-июне все межрегиональные ассоциации муниципалитетов (Ассо­циация сибирских и дальневосточ­ных городов, Союз городов Центра и Северо-Запада, Ассоциация «Города Урала», Ассоциация городов Повол­жья) провели свои общие собрания со схожей тематикой. 14 и 15 июня эти же вопросы рассматривали соответс­твенно Ассоциация малых и средних городов России и Союз российских городов. Наконец 9 июня прошло сов­местное заседание экспертных сове­тов Комитета Госдумы России по фе­деративному устройству и вопросам местного самоуправления и Всерос­сийского совета местного самоуправ­ления, а 10 июня - второй этап IV съез­да ВСМС, принявшего, в том числе с учетом результатов прошедшего на­кануне экспертного обсуждения, об­ширный итоговый документ, в котором была обозначена основная актуальная проблематика сегодняшнего муници­пального строительства.

Что же представили муниципалите­ты новому Президенту России и Пра­вительству Российской Федерации? Поскольку автор был координатором подготовки итоговых документов ряда перечисленных выше мероприятий, позволю себе обобщить основные по­ложения этих посланий.

Подводя некоторый общий итог, констатируется, что на протяжении последних лет принимаются активные

Игорь Бабичев сделал аналитический обзор актуальных проблем

местной власти и решений, предлагаемых

муниципалами. Некоторые тезисы статьи

перекликаются с опубликованными в прошлом номере

(«MB» №4 2012) рекомендациями слушаний,

прошедших весной

в Госдуме России, однако

здесь они представлены

более развернуто.

«MB» рекомендует

прочесть статью

полностью, поскольку,

кроме прочего, она дает

системное представление

о современном состоянии

местного самоуправления.

меры по повышению эффективности проводимой государством политики в отношении местного самоуправления, в том числе посредством совершенс­твования территориальной организа­ции местного самоуправления, опти­мизации разграничения полномочий, материальных и финансовых ресурсов между различными уровнями публич­ной власти.

Вместе с тем, несмотря на извес­тные масштабы проделанной работы, процесс разграничения полномочий между уровнями публичной власти, в том числе и на муниципальном уров­не, в настоящее время нельзя считать завершенным. Кроме того, не решена задача достижения соответствия меж­ду финансовыми потребностями му­ниципалитетов по решению вопросов местного значения и предоставлен­ными им доходными источниками. И это главное. В современных условиях большинство муниципалитетов, к со­жалению, объединяют типичные про­блемы: низкий уровень собственных доходов местных бюджетов; нехватка квалифицированных кадров для осу­ществления муниципального управ­ления; слабо развитая материально-техническая база, отсутствие четких стратегических целей и приоритетов в социально-экономическом развитии соответствующих территорий.

Муниципальным сообществом выдвигается важный тезис о том, что вопросы достижения устойчивых тем­пов экономического роста государс­тва, проведения модернизации эконо­мики, оказания адресной социальной поддержки гражданам не могут быть решены без активного участия субъ­ектов Российской Федерации и осо­бенно муниципальных образований. Органы местного самоуправления должны иметь больше возможностей влиять на формирование инвестици­онного климата и решение социально-экономических вопросов на соответс­твующих территориях. Но для этого им требуются необходимые и достаточ­ные публично-властные полномочия в

сентябрь-октябрь 12012

соответствующих сферах обществен­ных отношений, а также стабильная и достаточная финансовая база для их реализации.

В результате коллективного об­суждения с участием руководителей муниципалитетов, специалистов и эк­спертов были выделены важнейшие, общегосударственные вопросы развития местного самоуправле­ния в стране, отмечены существую­щие здесь проблемы и предложены некоторые пути для их решения.

Первые в этом ряду - совершенс­твование и уточнение полномочий между уровнями публичной власти и кардинальное улучшение финан­сового обеспечения муниципаль­ных образований.

Отмечается, что в течение несколь­ких лет, прошедших после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принци­пах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), более чем на треть увеличились перечни вопросов местного значения всех типов муниципалитетов. А как увеличились полномочия по вопросам местного значения, разбросанные по множеству так называемых отрасле­вых федеральных законов, никто и не считал. Равно как никто не считал и стоимость этих полномочий. Но в лю­бом случае расходные полномочия местного самоуправления сущес­твенно возросли - но перераспре­деления налоговых и иных доход­ных источников между уровнями бюджетной системы при этом не производилось, то есть бюджет­ные доходы местного самоуправ­ления остались прежними.

В целом ряде федеральных зако­нов установлены полномочия органов местного самоуправления, выходя­щие за пределы вопросов местного значения и при этом не переданные местному самоуправлению в установ­ленном порядке в качестве делегиро­ванных федеральных полномочий (а это значит, что они дополнительно и не финансируются), например:

• регистрационный учет граждан
по месту пребывания и жительства
при отсутствии органов миграционно­
го учета (статья 4 Закона Российской
Федерации 25 июня 1993 г. № 5242-I
«О праве граждан Российской Феде­
рации на свободу передвижения, вы­
бор места пребывания и жительства в
пределах Российской Федерации»);

• осуществление отдельных пол­
номочий собственника в отношении
государственных земель до разгра­
ничения государственной собствен­
ности на землю (пункт 10 статьи 3 Фе-

дерального закона 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Фе­дерации»);

• приостановление работ, свя­
занных с пользованием недрами, кон­
троль за использованием и охраной
недр при добыче общераспростра­
ненных полезных ископаемых, а также
при строительстве подземных соору­
жений, не связанных с добычей полез­
ных ископаемых, и иные полномочия
органов местного самоуправления в
сфере недропользования (статья 5
Закона Российской Федерации от 21
февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах»),
притом что сегодня недропользова­
ние - исключительно государствен­
ное полномочие;

- прием местной администра­цией денежных средств от граждан в счет уплаты налогов при отсутствии банка (статья 58 Налогового кодекса Российской Федерации);

• регистрация трудовых догово-­
ров, заключаемых работодателями
- физическими лицами, не являющи-­
мися индивидуальными предприни-­
мателями (статья 303 Трудового ко­
декса Российской Федерации);

• выдача разрешений на вступ-­
ление в брак лицам, не достигшим
возраста 16 лет (часть 2 статьи 13 Се­
мейного кодекса Российской Федера­
ции);

• участие в обеспечении проведе-­
ния выборов в органы государствен­
ной власти Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации
(статьи 16, 17, 19, 61 Федерального
закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ
«Об основных гарантиях избиратель­-
ных прав и права на участие в рефе-­
рендуме граждан Российской Феде­
рации»),

Более того, в настоящее время имеются случаи установления пол­номочий органов местного самоуп­равления подзаконными правовыми актами - например, ведение похо-зяйственных книг (Приказ Министерс­тва сельского хозяйства Российской Федерации от 11 октября 2010 г. № 345 «Об утверждении формы и по­рядка ведения похозяйственных книг органами местного самоуправления поселений и органами местного са­моуправления городских округов»).

Существует ряд полномочий с не­определенной правовой природой, вызывающих сложности в однознач­ном отнесении к тому или иному воп­росу местного значения (например, отлов и содержание безнадзорных животных; постановка на учет, со­держание бесхозяйного недвижимо-

го имущества, а также оформление права муниципальной собственности на него в случае необнаружения собс­твенника; размещение социальной рекламы и др.).

Другой яркий пример - несоот­ветствие между положениями Феде­рального закона № 131 -ФЗ и Лесным кодексом Российской Федерации. С одной стороны, городские леса могут находиться не только в муниципаль­ной собственности, с другой - органи­зация использования, охраны, защи­ты и воспроизводства всех городских лесов, а также муниципальный лесной контроль в таких лесах возложены на органы местного самоуправления поселений и городских округов, вне зависимости от того, в чьей собствен­ности находятся соответствующие лесные участки. Во время пожароо­пасной ситуации лета 2010 года такая ведомственная чересполосица, скла­дывавшаяся годами, была одной из существенных причин недостаточной пожарной защиты лесных массивов, находящихся в городской черте.

В ряде случаев формулировки как базового, так и отраслевого законода­тельства при описании вопросов ве­дения разных уровней власти, а также разныхтипов муниципалитетов практи­чески идентичны или схожи до степени смешения. В результате невозможно определить границы компетенции и ответственности каждого уровня влас­ти в соответствующей сфере. Это каса­ется, например, охраны окружающей среды, поддержки сельскохозяйствен­ного производства, поддержки мало­го и среднего предпринимательства, культуры, искусства, народных худо­жественных промыслов, деятельности аварийно-спасательных служб и ава­рийно-спасательных формирований, терроризма и экстремизма, работы с детьми и молодежью.

Отмечается и такая проблематика: с одной стороны, на органы местного самоуправления подчас возлагаются не свойственные им функции - имею­щие общегосударственный или реги­ональный характер либо требующие централизованного подхода, решения силами единой государственной сис­темы органов. Так, неоправданно к воп­росам местного значения отнесены: профилактика терроризма и экстре­мизма, гражданская оборона, предуп­реждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, деятельность аварийно-спа­сательных служб и формирований, мо­билизационная подготовка.

Это в том числе привело к неэф­фективной работе муниципалитета именно в сфере гражданской оборо­ны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в известных

сентябрь-октябрь 12012

недавних событиях в краснодарском Крымске, поскольку государство от­казалось от своей ответственности на муниципальном уровне за организа­ционное, методическое и финансовое обеспечение этой деятельности, бро­сив все на самотек. А далеко не все муниципальные образования в пол­ной мере ответственны и дееспособ­ны в этой непростой и высокопрофес­сиональной сфере, от которой порой зависит жизнь тысяч людей.

С другой стороны, в ряде случа­ев органы местного самоуправления неоправданно лишаются средств влияния на процессы, от которых на­прямую зависит жизнь на местах и на которые эффективнее можно влиять именно с муниципального уровня. Это касается, например, некоторых контрольно-надзорных полномочий. Многие муниципальные образования ставят вопрос возвращения эколо­гического контроля в сферу ведения местного самоуправления.

Предоставление органам местного самоуправления права распоряжаться общераспространенными полезны­ми ископаемыми (в первую очередь песком, глиной, гравием, торфом) не только укрепит минерально-сы­рьевую базу местного дорожного и гражданского строительства, а также малой энергетики, но и положительно скажется на доходах муниципальных образований. При этом субъекты Рос­сийской Федерации своими законами могли бы устанавливать конкретный перечень полезных ископаемых, яв­ляющихся на их территории общерас­пространенными.

Также в целях повышения эффек­тивности использования территори­альных ресурсов органы местного самоуправления поселений должны быть включены в состав субъектов, осуществляющих распоряжение зе­мельными участками, государствен-. ная собственность на которые не разграничена. Одновременно должно быть отменено исключение, позволя­ющее органам государственной влас­ти субъектов Российской Федерации распоряжаться земельными участ­ками в столицах (административных центрах) этих субъектов, о чем уже давно и справедливо говорят руково­дители крупных городов.

Статьями 14', 15', 16' Федераль­ного закона № 131-ФЗ закреплено порядка десяти прав каждого типа му­ниципальных образований (создание музеев поселения, муниципального района, городского округа, совер­шение нотариальных действий, пре­дусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нота­риуса, участие в осуществлении де-

ятельности по опеке и попечительству и ряд других), что соответствует трети объема вопросов местного значения муниципальных образований,закреп­ленных статьями 14, 15, 16 того же закона. При этом такие права закреп­ляются не только в базовом, но и в отраслевом законодательстве. Более того, с учетом изложенных выше про­блем разграничения компетенции это ведет к тому, что не всегда можно од­нозначно определить природу той или иной функции, понять, как она соотно­сится с вопросами местного значения, и не является ли она в действитель­ности государственным полномочи­ем, не переданным в установленном порядке. Примеры выше мы приво­дили. Закрепление значительного объема прав по решению вопросов, не относящихся к основным задачам муниципальных образований, ведет к размыванию ответственности за ре­шение соответствующих вопросов, перекладыванию политической и со­циальной ответственности государс­тва на нижестоящий уровень власти, который неспособен в должном объ­еме это реализовать.

Кроме того, в ряде случаев такие права органов местного самоуправ­ления вступают в конкуренцию с их обязанностями, в том числе по ре­шению вопросов местного значения (создание музеев, финансирование и софинасирование капитального ре­монта жилых домов и др.).

Большую тревогу вызывает за­метный рост числа государственных полномочий, передаваемых для осу­ществления органам местного само­управления.

В настоящее время количество го­сударственных полномочий, передан­ных с федерального уровня,невелико (первичный воинский учет в местнос­тях, где отсутствуют военные комисса­риаты, составление списков кандида­тов в присяжные заседатели). В то же время большую часть делегированных на уровень местного самоуправления государственных полномочий состав­ляют государственные полномочия субъектов Российской Федерации. К таким полномочиям относятся, на­пример, создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их пра­ва, организация деятельности данных комиссий, социальная поддержка и социальное обслуживание отдельных категорий граждан, организация и осуществление деятельности по опе­ке и попечительству, формирование и содержание архивных фондов, подде­ржка сельскохозяйственного произ­водства и ряд других.

Во многих случаях субъектами Российской Федерации передаются не отдельные государственные пол­номочия, а целые блоки полномочий, по факту практически все полномочия в определенной сфере.

Ситуация усугубляется тем, что во многих отраслевых законах, принима­емых в последнее время, субъектам Российской Федерации разрешается передавать на местный уровень пере­данные им федеральные государствен­ные полномочия. Это предусмотрено, например, федеральными законами «Об актах гражданского состояния», «О Всероссийской сельскохозяйственной переписи», «О государственном ре­гулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спир­тосодержащей продукции», «О ветера­нах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Законом Российской Федерации «О донорстве крови и ее компонентов» и др. Такая ситуация крайне усложняет и запуты­вает распределение и реализацию со­ответствующих функций.

Доля средств, передаваемых мес­тным бюджетам из бюджетов вышес­тоящего уровня в виде субвенций в целях финансового обеспечения делегированных органам местного самоуправления отдельных государс­твенных полномочий, составляет око­ло 40 процентов консолидированных доходов местных бюджетов, или 711,4 миллиарда рублей.

В то же время реализация делеги­рованных государственных полномо­чий на основе субвенций из бюджетов вышестоящего уровня не способству­ет укреплению налогового потенци­ала муниципальных образований, не стимулирует органы местного самоуп­равления к эффективному исполнению переданных (не собственных) полно­мочий, возложенных на них без их со­гласия и зачастую без достаточного финансового и материального обес­печения. Делегирование полномочий нижестоящим уровням публичной власти представляет собой вторичный механизм перераспределения компе­тенции, а потому является следствием неэффективного первичного разгра­ничения полномочий между различны­ми уровнями публичной власти.

В данном случае разграничение полномочий в федеративном устройс­тве подменяется административным делегированием таких полномочий «сверху вниз». В результате федера­тивные отношения, а так же муници­пальные правоотношения, основанные на конституционной самостоятель­ности местного самоуправления, подменяются административными от­ношениями по выполнению делегиро-

сентябрь-октябрь 12012

ванных государственных полномочий вышестоящих органов власти. В свя­зи с этим возникает опасность фак­тической утраты самостоятельнос­ти местного самоуправления путем превращения органов местного са­моуправления муниципальных обра­зований в де-факто государственные органы власти на местном уровне.

Исходя из всего вышеизложен­ного, предлагается:

• осуществить инвентаризацию
отраслевого законодательства как в
целях кодификации установленных в
нем полномочий по вопросам местно­
го значения, закрепляемых за органа­
ми местного самоуправления, так и их
соответствия этим самым вопросам;

• надлежащим образом урегу­
лировать полномочия, не подпадаю­
щие под вопросы местного значения,
- либо в установленном порядке пе­
редать их на местный уровень как де­
легированные государственные пол­
номочия, либо изъять из компетенции
органов местного самоуправления,
либо дополнить некоторыми из них
перечень вопросов местного значе­
ния;

• оформить как делегированное
федеральное полномочие регистра­
цию граждан по месту жительства и
предусмотреть выделение субвенций
на его реализацию;

• разработать и принять феде­
ральный закон, определяющий кри­
терии и пределы делегирования и
субделегирования федеральных и ре­
гиональных отдельных государствен­
ных полномочий на местный уровень;

• неукоснительно соблюдать
норму статьи 83 Бюджетного кодек­
са Российской Федерации, согласно
которой при возложении на органы
местного самоуправления новых рас­
ходных обязательств либо увеличении
имеющихся одновременно должны
определяться источники и порядок
финансирования соответствующих
дополнительных расходов; исключить
из практики Госдумы России приня­
тие к рассмотрению в первом чтении
законопроектов, не содержащих со­
ответствующих положений, установив
данное правило в Регламенте Госду­
мы России;

• исключить закрепление оди­
наковых или сходных полномочий за
разными уровнями публичной власти
одновременно, для чего провести ин­
вентаризацию таких полномочий;

• рассмотреть вопрос об исклю­
чении из компетенции муниципаль­
ных образований не свойственных им
функций и полномочий, в том числе
указанных выше;

• рассмотреть возможность пре­
доставления должностным лицам мес-

тного самоуправления права состав­лять протоколы об административных правонарушениях, касающихся муни­ципального уровня ответственности. При этом взимаемые штрафы должны в обязательном порядке зачисляться в бюджет того муниципального об­разования, на территории которого имело место такое административное правонарушение;

• рассмотреть вопрос о возвра­щении в ведение органов местного са­моуправления полномочий по эколо­гическому контролю, распоряжению общераспространенными полезными ископаемыми (перечень которых для конкретного субъекта Российской Федерации может утверждаться ре­гиональным законом), распоряжению земельными участками, государс­твенная собственность на которые не разграничена.

Наиболее остро обсуждаемый - и сегодня, и уже немало лет - воп­рос о необходимом и достаточ­ном финансовом обеспечении деятельности муниципальных об­разований. Муниципалитетам - и это подтвержденный многолетней прак­тикой и широким экспертным мнени­ем факт - собственных доходов пов­семестно не хватает даже на текущую деятельность, не говоря уж о развитии. Отсутствует стимулирующая роль на­логовой политики, да и всей системы межбюджетного регулирования. Со­храняется тенденция централизации в федеральном бюджете финансовых ресурсов с последующим перерасп­ределением их части по нижестоящим уровням бюджетной системы, что, понятно, негативно сказывается на финансовой самостоятельности му­ниципальных образований и, главное, никак не стимулирует их социально-экономическое развитие.

Некоторые цифры. По данным Минфина России, межбюджетные трансферты местным бюджетам, свя­занные с финансовым обеспечени­ем собственных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в 2011 году составили 1086,8 миллиарда руб­лей, или 48,3 процента общего объема собственных доходов местных бюдже­тов. Таким образом, финансовое по­ложение муниципальных образований в значительной степени зависит не от них, не от их собственных усилий, а от финансовых возможностей субъектов Российской Федерации, размеров межбюджетных трансфертов и налого­вых доходов, передаваемых из бюдже-

тов субъектов Российской Федерации местным бюджетам, а также эффек­тивности механизмов их распределе­ния между бюджетами муниципальных образований.

По данным того же Минфина Рос­сии, в бюджетах городских округов аккумулируется 64,6 процента (568,1 миллиарда рублей) налоговых до­ходов, в бюджетах муниципальных районов - 26,3 процента (209,6 мил­лиарда) и лишь 9,1 процента (70 мил­лиардов рублей) - в бюджетах поселе­ний. Получается, что наибольшая доля налоговых доходов концентрируется в настоящее время в бюджетах круп­ных экономически развитых муници­пальных образований, которых всего несколько сотен по России. А самая многочисленная категория муници­пальных образований - городские и сельские поселения - имеет очень не­значительный объем налоговых дохо­дов. И это при том, что в большинстве бюджетов поселений основная доля расходов состоит из расходов на оп­лату коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплату заработной платы их работникам.

В этих условиях значительная част ь поселений вынуждены финансировать многие другие расходные обязательс­тва по остаточному принципу. Получа­ется, что выстроенная таким образом налоговая политика приводит к дегра­дации отечественной провинции.

В соответствии с финансово-эко­номическим обоснованием к Феде-, ральному закону № 131-ФЗ, сделан­ным в 2003 году (а автором закона, напомним, был Президент Российской Федерации), оценка расходов местных бюджетов составляла 8,1 процента от объема валового внутреннего продук­та (ВВП). Поскольку расходы местных бюджетов после принятия указанного Федерального закона только увели­чивались, то имеются все основания использовать данный показатель как ориентир должной стоимости расход­ных обязательств местных бюджетов. Более точные подсчеты сделать за­труднительно, поскольку а) не опреде­лены все установленные полномочия по вопросам местного значения; б) данные полномочия не сертифициро­ваны (либо сертифицированы только выборочно), то есть нет механизмов объективной оценки их стоимости.

Так вот, в текущем году объем ВВП прогнозируется в сумме 60,6 трилли­она рублей. Таким образом, должные расходы местных бюджетов можно оценить в сумме 4,9 триллиона рублей (те самые 8,1 процента к ВВП). В 2011 году доходы местных бюджетов со­ставили, однако, лишь 2,9 триллиона рублей, что на 2,0 триллиона рублей

ИТОГИ

сентябрь-октябрь 12012

 

.

меньше должных (фактических) пот­ребностей муниципалитетов.

При этом доля суммарных дохо­дов федерального бюджета в ВВП за 2011 год составила 20.8 процента, увеличившись по сравнению с 1997 годом на 7 процентных пунктов, или в 1.5 раза. При этом доля суммарных доходов местных бюджетов в ВВП со­кратилась в 2011 году по сравнению с 1997 годом с 10,9 процента до 5,4 процента, или в два раза.

К чему это приводит? Небольшая иллюстрация. Автор в начале июня это­го года имел возможность побывать в городе Сортавале, что в Карелии. Это не просто какой-то штатный провин­циальный город - это ворота Святого Валаама, то есть паломнический и ту­ристский центр, в том числе междуна­родною значения. Тем более что это когда-то финский город. Впечатле­ние удручающее - жилой (и нежилой) фонд изношен, внешний вид его пла­чевен (отсюда и город производит со­ответствующее впечатление), дорО1 и в ужасном состоянии, туристская ин­фраструктура неудовлетворительна. Вот это и есть наглядное следствие хронического недофинансирования городской инфраструктуры и неэф­фективности экономических механиз­мов для городского развития.

Что же предлагается и что уже делается? 25 июня 2012 года Пре­зидентом Российской Федерации подписан Федеральный закон № 94-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Нормы этого Федераль­ного закона, изменяющие Бюджет­ный кодекс, реализуют положения Указа Президента Российской Феде­рации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенс­твования системы государственного управления», согласно которому Пра­вительству Российской Федерации было поручено до 1 декабря текущего года принять меры, предусматриваю­щие в том числе совершенствование специальных налоговых режимов для обеспечения приоритетного зачисле­ния поступлений в местные бюджеты. Важнейшей новеллой данного Фе­дерального закона является возмож­ность зачисления 100 процентов до­ходов or налога, взимаемою в связи с применением патентной системы налогообложения в бюджеты муници­пальных районов и городских округов. Кроме того, в пользу местных бюдже­тов предусмотрено распределение сельскохозяйственного налога с 35 до 50 процентов в бюджеты поселе­ний и муниципальных районов; с 70 до

100 процентов в бюджеты городских округов. Реализация этих бюджетных новелл принесет в местные бюджеты примерно 800 миллионов рублей.

В настоящее время продолжается работа по реализации положений Ука­за Президента Российской Федера­ции от 7 мая 2012 г. № 601 в части:

• оптимизации (сокращения) фе­
деральных льгот по региональным и
местным налогам на основе их инвен­
таризации и анализа эффективности
(отмена льгот по местным налогам
оценивается на уровне 19,5 миллиар­
да рублей);

• направления в доходы поселе­
ний и городских округов 100 процен­
тов денежных взысканий (штрафов) за
несоблюдение правил благоустройс­
тва территорий поселений и городс­
ких округов;

• возможности зачисления в мес­
тные бюджеты поступлений от налога
на имущество организаций (поступле­
ния оцениваются на уровне 467,6 мил­
лиарда рублей).

Как уже отмечалось, сегодня на­зрела целесообразность возврата органов местного самоуправления в сферу недропользования. Предо­ставление органам местного само­управления права распоряжаться об­щераспространенными полезными ископаемыми (в первую очередь пес­ком, глиной, гравием) не только ук­репит минерально-сырьевую базу местного дорожного и гражданского строительства, но и положительно скажется на доходах местных бюдже­тов (поступления от налога на добы­чу общераспространенных полезных ископаемых оцениваются в сумме 4.0 миллиарда рублей).

Полагаем, что за местными бюджетами также необходимо за­крепить отчисления:

• от налога на прибыль организа­
ций, исчисленного по налоговой став­
ке 2 процента (223,9 миллиарда руб­
лей);

• от налога, взимаемого в связи
с применением упрощенной системы
налогообложения по нормативу 100
процентов (142,1 миллиарда рублей).

Следует ввести местный транспор­тный налог в отношении физических лиц, на которых зарегистрированы транспортные средства, признавае­мые объектом налогообложения (62,3 миллиарда рублей).

Необходимо увеличить в Бюджет­ном кодексе Российской Федерации долю поступлений в местные бюдже­ты от налога на доходы физических лиц не менее чем до 50 процентов (199,5 миллиарда рублей).

Взамен земельного налога и налога на имущество физических лиц ввести местный налог на недвижимость, кото­рый предполагается взимать на основе оценки рыночной стоимости недвижи­мого имущества (сумма составит как минимум 381,3 миллиарда рублей).

Предлагаемые меры по увеличе­нию доходов местных бюджетов поз­волят сократить дисбаланс между потребностями местных бюджетов и их реальными доходами примерно на 1500 миллиардов рублей, то есть полученная сумма доходов при реа­лизации всех этих предложений при­близится к недостающему объему фактических потребностей муници­пальных образований.

Одна из важнейших задач сегодня - повышение качества управления и эффективности принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправ­ления решений в целях повышения уровня жизни граждан, создания рав­ных возможностей для реализации населением своих политических, со­циальных, экономических прав вне зависимости от места проживания.

Для решения этой задачи в рамках реализации Программы Правитель­ства Российской Федерации по по­вышению эффективности бюджетных расходов, утвержденной распоряже­нием Правительства Российской Фе­дерации от 30 июня 2010 г. № 1 101 -р, продолжается подготовительная работа по внедрению программно-целевого принципа организации де­ятельности органов государственной власти и органов местного самоуп­равления, и подготовки к переходу, начиная с 2014 года, к «программному бюджету». В настоящее время фор­мирование «программных бюджетов» осуществляется в ряде субъектов Рос­сийской Федерации, а город Москва уже реализует такой бюджет. В то же время для перехода к «программному бюджету» во всех субъектах Россий­ской Федерации и муниципальных образованиях следует разработать и внести в Госдуму России комплек­сные поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации для того, чтобы создать законодательную базу формирования «программных бюдже­тов» на федеральном,региональном и местном уровнях власти.

Сложилось понимание того, что эффективное решение вопросов местного значения невозможно обеспечить без установления чет­ких стратегических целей и при­оритетов их осуществления в каж­дом муниципальном образовании

■• •■:■ ■'■>:&: ■:;"■■ -..">■' |Н ••;:■:-iv-;:,.

...m..v."i-

сентябрь-октябрь [2012

ИТОГИ

(«древа целеустремления» муни­ципалитета), а также определения системных и взаимоувязанных ме­ханизмов их реализации.

Попытки органов местного самоуп­равления решать каждый из вопросов местного значения по отдельности и без применения системных подходов всегда приводят к возникновению дисбалансов в развитии различных сфер деятельности и отраслей эко­номики соответствующих муници­палитетов, что негативно влияет на уровень и качество жизни населения. Поэтому устойчивое и комплексное социально-экономическое разви­тие территорий можно обеспечить только при условии утверждения и реализации органами местного самоуправления в каждом муни­ципальном образовании соответс­твующих муниципальных планов и программ для обеспечения ком­плексного развития основных от­раслей экономики и социальной сферы.

Вместе с тем следует отметить, что, несмотря на утверждение в по­давляющем большинстве муници­палитетов планов и программ комп­лексного социально-экономического развития муниципального образова­ния, их практическая реализация ор­ганами местного самоуправления носит в ряде случаев формальный и непоследовательный характер. Эф­фективному решению данных вопро­сов в настоящее время препятствует как недостаточность экономической базы большинства муниципалитетов и отсутствие бюджетов развития или их явная недостаточность, отсутствие механизмов стимулирования органов местного самоуправления к приме­нению программных методов в сфере муниципального управления и бюд­жетного планирования,так и неполно­та существующей правовой и методо­логической основы.

В настоящее время в федеральном законодательстве применяются поня­тия «планы и программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования», «про­граммы развития муниципального образования», «долгосрочные целе­вые программы», «ведомственные це­левые программы». Однако их четкая структура, содержание, соотношение и взаимосвязь между собой в законо­дательстве Российской Федерации не определены.

Процесс комплексного социаль­но-экономического развития муни­ципальных образований включает в себя не только механизмы разработки Ti реализации соответствующих му­ниципальных программ, но и этапы