Неисполнение должностными лицами и гражданами Российской Федерации обязанностей в области гражданской обороны влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Статья 19. Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации в области гражданской обороны
Комментарий к статье 19
Ответственность строится на ряде принципов: законности, применения мер ответственности только за правонарушения, предусмотренные законом, неотвратимости, справедливости и целесообразности, равенства всех субъектов права.
Принцип законности означает, что привлечение виновного лица к ответственности возможно только в точном соответствии с требованиями закона, с соблюдением всех предусмотренных законом процедур, предоставлением нарушителю всего комплекса защитных субъективных прав. Законным может быть только привлечение к ответственности за деяния, закрепленные в нормативных актах в качестве недопустимых.
Неотвратимость ответственности означает неизбежность неблагоприятных последствий для нарушителей за совершенные ими противоправные деяния. М.В. Заднепровская вкладывает в понятие юридической ответственности два основных положения: во-первых, положение о том, что каждое правонарушение должно неминуемо влечь ответственность виновного лица, во-вторых, положение о том, что ни один невиновный не должен быть привлечен к ответственности
Последнее положение прямо связано с принципом справедливости. Несправедливо привлечение невиновного к ответственности. Но также несправедливо привлечение виновного к излишне мягкой или излишне суровой мере ответственности. Как отмечала М.В. Заднепровская, "несоразмерность ответственности, не соответствующей пределам совершенного правонарушения, не только не укрепляет законность, но и не содействует достижению целей ответственности. Она вызывает протест нарушителя - если ответственность столь сурова, то воспринимается им как несправедливость или незаслуженная мера, или же протест общественности - если ответственность столь мягка, что фактически отождествляется с безответственностью".
Каждый, нарушивший норму права, должен получить взыскание, соразмерное его нарушению. Юридическая ответственность по возможности всегда должна обеспечивать возмещение ущерба, причиненного правонарушением. Лицо несет ответственность лишь за свое собственное поведение (исключение - случай ответственности за чужую вину по гражданскому праву). За одно правонарушение возможно лишь одно юридическое наказание.
Под целесообразностью необходимо понимать учет при применении мер ответственности тяжести совершенного деяния, времени, прошедшего с его совершения, объема необходимых для исправления нарушителя мер, адекватности расходов и т.д. В литературе отмечаются следующие аспекты принципа целесообразности: если окажется, что правонарушитель способен исправиться под воздействием только общественных мер, штрафная санкция может и не применяться; применение мер ответственности через длительный период после совершения правонарушения перестает быть целесообразным, так как не способно создать надлежащий эффект и не исключает отрицательной оценки - как проявления несправедливости
Принцип равенства всех субъектов права при возложении юридической ответственности непосредственно связан с конституционным принципом равенства всех перед законом и судом. Не должно оказываться никаких предпочтений при реализации юридической ответственности в зависимости от пола, расы, социальной или национальной группы, исповедуемого вероисповедания. Не может быть освобожден от ответственности руководитель государственного или муниципального органа, иное должностное лицо, в связи с занимаемым им положением.
Выбор конкретного вида, меры и объема ответственности должен соответствовать преследуемым ей целям. В качестве целей юридической ответственности обычно называют: общую превенцию правонарушений, наказание нарушителя, воздействие на его сознание, большую или меньшую нравственную перестройку личности, формирование у человека, нарушившего закон, нормальных личностных установок, ориентированных на сочетание общественных и личных интересов
2. Рассматриваемая норма непосредственно не предусматривает меры ответственности виновных лиц, а отсылает к иному законодательству Российской Федерации.
Субъектами ответственности, согласно комментируемой статье, являются должностные лица и граждане Российской Федерации. Думается, к рассматриваемой норме полностью применима характеристика должностного лица, данная в примечании к ст. 285 Уголовного кодекса: должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
Основанием ответственности выступает неисполнение обязанностей в области гражданской обороны.
Существует пять видов ответственности: уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная и материальная. Все субъекты гражданской обороны могут быть привлечены к уголовной, административной или гражданской ответственности, а должностные лица - также и к дисциплинарной ответственности.
Правонарушение представляет собой деяние (действие или бездействие), нарушающее нормы права. Правонарушения можно подразделить на ряд видов: преступления (уголовные правонарушения), административные правонарушения, гражданско-правовые и дисциплинарные проступки.
Преступлением, согласно ч. 1 ст. 14 УК РФ, признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное Кодексом под угрозой наказания.
Административное правонарушение - это противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст. 2.1 КоАП РФ).
Под дисциплинарным проступком понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей.
Гражданско-правовой проступок представляет собой причинение материального или морального ущерба посредством нарушения определенного правового установления или запрета, в результате чего возникает новое обязательственное правоотношение.
3. Уголовная ответственность наступает за совершение особо тяжелых правонарушений - преступлений. Наказания, предусмотренные за совершения уголовных преступлений в рассматриваемой сфере, более суровы, чем все остальные виды ответственности. Субъектами уголовной ответственности могут быть только физические лица (в отличие от других видов, где ответственность могут нести и юридические лица). Лицо должно быть вменяемым, достигшим определенного в Уголовном кодексе возраста. Уголовная ответственность наступает только по приговору суда. Должностные лица могут (в рассматриваемой сфере деятельности) быть привлечены к уголовной ответственности за такое преступление, как халатность, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе, если это повлекло причинение крупного ущерба (ст. 293 УК). Субъективная сторона данного преступления характеризуется виной в форме неосторожности.
Военнослужащие войск гражданской обороны могут нести уголовную ответственность за совершение преступлений против военной службы, предусмотренных главой 33 Уголовного кодекса.
Кроме того, лица, ответственные за соблюдение законодательства в области охраны окружающей среды, могут быть привлечены к ответственности за совершение преступлений, предусмотренных гл. 26 УК РФ.
Следует также отметить ответственность, предусмотренную ст. 237 УК РФ за сокрытие или искажение информации о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды, совершенные лицом, обязанным обеспечивать население и органы, уполномоченные на принятие мер по устранению такой опасности, указанной информацией.
4. Административная ответственность - одна из форм юридической ответственности граждан и должностных лиц за совершение ими административного правонарушения или административного проступка. Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Особенностью административной ответственности является также то, что административное наказание может налагаться на нарушителя не только судом, но и должностными лицами различных органов.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает 2 состава правонарушений, прямо связанных с рассматриваемой сферой деятельности.
Статья 20.6 предусматривает ответственность за невыполнение предусмотренных законодательством обязанностей по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, а равно невыполнение требований норм и правил по предупреждению аварий и катастроф на объектах производственного или социального назначения в виде наложения административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда.
Часть 2 данной статьи указывает, что непринятие мер по обеспечению готовности сил и средств, предназначенных для ликвидации чрезвычайных ситуаций, а равно несвоевременное направление в зону чрезвычайной ситуации сил и средств, предусмотренных утвержденным в установленном порядке планом ликвидации чрезвычайных ситуаций, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда.
Статья 20.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях регламентирует ответственность непосредственно за нарушение правил гражданской обороны. Нарушение правил эксплуатации технических систем управления гражданской обороны и объектов гражданской обороны либо правил использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты, другой специальной техники и имущества гражданской обороны влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда. Протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами органов МЧС России, специально уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (п. 7 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ).
В связи с осуществлением органом, специально уполномоченным на решение задач в области гражданской обороны, контрольных и надзорных функций, к составам административных правонарушений, косвенно затрагивающих сферу деятельности органов гражданской обороны, можно отнести:
- неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей (ч. 1 ст. 19.4 КоАП РФ);
- невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ);
- непринятие по постановлению (представлению) органа (должностного лица), рассмотревшего дело об административном правонарушении, мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ст. 19.6 КоАП РФ);
- непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде (ст. 19.7 КоАП РФ).
5. Дисциплинарной ответственностью является применение мер, предусмотренных трудовым законодательством, законодательством о государственной и муниципальной службе, а также специальным законодательством.
Согласно ч. ч. 3 - 5 ст. 58 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (с изм. от 14.02.2010) (Собрание законодательства РФ. 02.08.2004. N 31. Ст. 3215) при применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей. Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая периода временной нетрудоспособности гражданского служащего, пребывания его в отпуске, других случаев отсутствия его на службе по уважительным причинам, а также времени проведения служебной проверки.
Законом установлены определенные сроки привлечения к дисциплинарной ответственности: 6 месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - 2 года со дня совершения дисциплинарного проступка.
Дисциплинарная ответственность военнослужащих войск гражданской обороны наступает на основании Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 10 ноября 2007 г. N 1495 "Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации", с изменениями от 23 октября 2008 г.).
6. Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Это право предоставлено Конституцией Российской Федерации. Именно в возмещении вреда, причиненного действиями или бездействием должностных лиц и работников государственных органов и органов местного самоуправления, выражается гражданско-правовая ответственность.
Государственные органы, органы местного самоуправления несут ответственность не только за действия, нарушающие законы или иные нормативно-правовые акты, но и за бездействие - невыполнение органами и их должностными лицами их обязанностей, воздержание от тех действий, которые в соответствии с законодательством вменены в обязанность указанным органам и лицам. Для возложения ответственности на государственные и муниципальные органы и должностных лиц не имеет значения форма их вины (умысел или неосторожность). Наличие вины предполагается, и именно они должны доказать отсутствие своей вины, чтобы снять с себя ответственность.
Мерами гражданско-правовой ответственности являются: возмещение убытков, понесенных контрагентами, штрафные санкции, принуждение к исполнению обязательства, односторонняя реституция или изъятие незаконно полученного имущества и доходов в пользу государства.
Согласно ст. 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Ч. 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 6, Пленума ВАС РФ N 8 от 01.07.1996 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" указывает, что при разрешении споров, связанных с возмещением убытков, причиненных гражданам и юридическим лицам нарушением их прав, необходимо иметь в виду, что в состав реального ущерба входят не только фактически понесенные соответствующим лицом расходы, но и расходы, которые это лицо должно будет произвести для восстановления нарушенного права (п. 2 ст. 15 ГК РФ). Необходимость таких расходов и их предполагаемый размер должны быть подтверждены обоснованным расчетом, доказательствами, в качестве которых могут быть представлены смета (калькуляция) затрат на устранение недостатков товаров, работ, услуг; договор, определяющий размер ответственности за нарушение обязательств, и т.п.
Если лицо, нарушившее право, получило вследствие этого доходы, лицо, право которого нарушено, вправе требовать возмещения наряду с другими убытками упущенной выгоды в размере не меньшем, чем такие доходы. Гражданско-правовая ответственность наступает независимо от привлечения нарушителя к другим видам ответственности. Она носит имущественный характер.
При возмещении вреда, причиненного в результате противоправных действий или бездействия должностных лиц и иных работников государственных органов, органов местного самоуправления, ответственность наступает на основании требований ст. ст. 16, 1069, ч. 3 ст. 1081, § 2 главы 59 ГК РФ.
Согласно ст. 16 ГК, убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
Аналогично, согласно ст. 1069 ГК, вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. В случаях, когда в соответствии с Гражданским кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 Гражданского кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.
Указанное выше Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 6, Пленума ВАС РФ N 8 от 01.07.1996 также закрепляет, что в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование (статья 16) в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа.
Предъявление гражданином или юридически лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган.
При удовлетворении иска взыскание денежных сумм производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии денежных средств - за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну (часть 12 Постановления).
Верховный Суд РФ в ходе обобщения судебной практики по гражданским делам указал, что при предъявлении исков к государству о возмещении вреда в соответствии со ст. ст. 1069 и 1070 ГК от имени казны Российской Федерации в качестве ответчика должен выступать Минфин России. Поскольку Минфин России в судах представляет казну Российской Федерации, судам в их решениях следует указывать, что сумма возмещения взыскивается за счет казны Российской Федерации, а не за счет имущества и денежных средств, переданных Минфину России в оперативное управление как федеральному органу исполнительной власти (преамбула и п. 1 Обзора Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ "Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1997. N 10). В Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 13.03.2001 N 1092/01 указывается, что согласно п. 10 ст. 158 Бюджетного кодекса от имени казны Российской Федерации по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) должностных лиц государственных органов, выступает главный распорядитель средств федерального бюджета по ведомственной принадлежности. Приказом Минфина РФ и Федерального казначейства от 25 августа 2006 г. N 114н/9н (с изм., внесенными Приказом Минфина РФ и Федерального казначейства от 24 ноября 2008 г. N 133н, 9н) организация и ведение работы по выступлению в судах от имени казны Российской Федерации возложена на руководителей управлений Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации (за исключением Управления Федерального казначейства по г. Москве).
По нашему мнению, поскольку при неисполнении или ненадлежащем исполнении должностным лицом своих обязанностей в области гражданской обороны могут быть нарушены права граждан, может быть причинен вред жизни и здоровью граждан, то возможно также, кроме возмещения прямых убытков и упущенной выгоды, возмещение морального вреда. В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 1994 г. N 10 "Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда" (с изменениями от 25 октября 1996 г., 15 января 1998 г., 6 февраля 2007 г.) под моральным вредом понимаются нравственные или физические страдания, причиненные действиями (бездействием), посягающими на принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона нематериальные блага (жизнь, здоровье, достоинство личности, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна и т.п.) или нарушающими его личные неимущественные права (право на пользование своим именем, право авторства и другие неимущественные права в соответствии с законами об охране прав на результаты интеллектуальной деятельности) либо нарушающими имущественные права гражданина. При определении размеров компенсации морального вреда суд принимает во внимание степень вины нарушителя и иные заслуживающие внимания обстоятельства. Суд должен также учитывать степень физических и нравственных страданий, связанных с индивидуальными особенностями лица, которому причинен вред (ст. 151 ГК). Компенсация морального вреда осуществляется в денежной форме. При определении размера компенсации вреда должны учитываться требования разумности и справедливости.