Теоретические взгляды на место прокуратуры в государственном механизме постсоветской России
Абдуллина Р.Р.
В последнее время очень часто на страницах периодических изданий появляются публикации, посвященные судьбе прокуратуры, ее месту и роли в государстве. На протяжении всей новейшей истории прокуратуры этот вопрос был предметом жарких дискуссий, в ходе которых в зависимости от происходящих в государстве процессов выдвигались все новые и новые аргументы “за” и “против” расширения пределов прокурорского надзора, функций и полномочий прокуратуры в различных сферах деятельности. Нынешняя судебно-правовая реформа также не стала исключением. Многие очень важные с точки зрения укрепления законности и правовой защиты граждан полномочия прокурора претерпевают существенные изменения.
Дискуссии на тему о месте прокуратуры в государственном механизме ведутся давно, высказываются самые разные точки зрения. Одни считают, что прокуратура должна примыкать к законодательной власти, как орган, осуществляющий надзор за соблюдением законов, другие отводят ей место в системе исполнительной власти, реализующей законы, некоторые даже предлагают определить место прокуратуры в президентской структуре, иные видят место прокуратуры в системе судебной власти.
Прокуратура - самостоятельный орган власти
Подавляющее большинство ученых и практиков полагают, что прокуратура есть самостоятельный орган власти. По мнению зам. директора НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, д.ю.н., профессора К.Ф.Скворцова [1, с. 4], статья, посвященная прокуратуре в Конституции Российской Федерации, по недоразумению включена в главу “Судебная власть” (гл. 7), хотя прокуратура, как известно, не отправляет правосудия. Прокурорская система не должна организационно входить ни в одну из ветвей государственной власти. Но это не означает, что она превращается в некую “пятую власть”. Прокуратура действует в интересах всех властей, взаимодействует с ними, в некотором смысле обслуживает их. Прокуратура - это инструмент, механизм контроля за реализацией полномочий (предписаний) всех ветвей государственной власти путем надзора за точным исполнением законодательных актов. Она должна занимать особое место в механизме взаимодействия властей, содействовать не разъединению и противостоянию властей, а строжайшему соблюдению законов всеми властями, верховенству закона, как одному из важнейших принципов правового государства.
Схожего мнения придерживается и Н.Т.Ведерников [1, с. 8-9]. Исходя из исторических российских традиций и специфической роли прокуратуры, он считает, что уместно было бы изменить название гл. 7 на “Судебная власть и прокуратура”, а ст. 129 Конституции, содержание которой было порождено известным компромиссом в ходе конституционной реформы 1993 года, должна быть существенно изменена.
Прокуратура, как элемент судебной власти
Ряд исследователей считает: тот факт, что статья Конституции о прокуратуре помещена в главу “Судебная власть”, не должен вызывать панику [1, c. 26-27]. Прокуратура в Конституции определяется как централизованная система органов. Централизация - это условие независимости. Вместе с тем общность конечных целей, таких, как создание гарантий законности в стране, защита прав и свобод личности, а также близость функций предопределяют тесное взаимодействие между прокуратурой и судами.
Предпосылки для такого взаимодействия уже заложены в действующем законодательстве. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 31 Закона о прокуратуре и ст. 41 ГПК, “прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана прав и законных интересов граждан, общества и государства”. При выявлении правонарушений, содержащих признаки преступления, прокурор осуществляет уголовное преследование в целях привлечения виновных к ответственности, в которые, в частности, входит поддержание обвинения в суде. Прокурор осуществляет надзор за соблюдением законов при исполнении наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых судом, причем ряд возникающих при этом вопросов разрешается судом с участием прокурора. Наконец, по закону прокурор вправе опротестовать судебное решение, которое считает незаконным или необоснованным, передавая дело на разрешение вышестоящего суда.
Прокуратура - орган законодательной власти
В настоящее время высказываются предположения об отнесении прокуратуры к органам законодательной власти. К примеру, В.Д.Ломовский определяет место прокуратуры рядом с законодательной, представительной властью [1, c. 23-24]. Прокурорский надзор возник и существует для выполнения функции обеспечения единства законности, присущей также высшей законодательной власти. Последняя, принимая законы, заинтересована в их точном и единообразном выполнении и создает для этого необходимые государственно-правовые структуры, в том числе прокуратуру. В то же время прокурорский надзор не подменяет законодательную власть, Конституционный суд, администрацию в области обеспечения закона, единства законности и в решении иных задач.
В этой связи интересен опыт Республики Беларусь. В соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре Республики Беларусь прокуратура рассматривается как подотчетный Верховному Совету Республики Беларусь самостоятельный орган, осуществляющий от имени государства высший надзор за исполнением законов. Из смысла этой статьи вытекает, что прокуратура является органом законодательной власти, наделенным специфическими полномочиями. В Республике Казахстан прокуратура также тяготеет к законодательной власти. Осуществляя контроль, иными словами, надзор, носящий непрерывный, а не эпизодический характер, за исполнением принятых парламентом законов, она как бы выполняет часть функций парламента [2, c. 2].