Одна из удивительных особенностей дискурса «развития» Лесото состоит в том, что организации, которые занимаются «развитием», представляют экономику и общество страны, находящимися под контролем нейтрального, единого и эффективного национального правительства и поэтому почти идеально реагирующими на сценарии планировщиков. Государство считается беспристрастным инструментом внедрения планов, а правительство — машиной, предоставляющей социальные услуги и стимулирующей рост.
Кроме того, «развитие» воспринимается как нечто, вызываемое лишь действиями правительства, а отсутствие «развития» по определению является результатом плохой работы правительства. Поэтому, с точки зрения Всемирного банка, увеличение и уменьшение ВВП Лесото являются простой функций от хорошего или плохого внедрения пятилетнего плана «развития» и никак не связаны с увеличением или уменьшением зарплаты горняков в ЮАР. Аналогичным образом сельское хозяйство считается слабым из-за «отсутствия схем сельскохозяйственного развития» и незнания, что «на их земле можно получать прекрасные результаты». Тем самым планированию политики и «развития» отводится невероятно важное место [World Bank, 1975, p. 9].
Из сферы анализа банка выпадает политический характер государства и его классовая основа, использование официальных позиций и государственной власти бюрократической элитой и прочими индивидам, кликами и фракциями, а также выгоды, извлекаемые ими из бюрократической неэффективности и коррупции. Государство представляет «народ», и упоминание недемократической природы правящего правительства или политической оппозиции старательно избегается. Государство считается не имеющим иных интересов помимо «развития»: если бюрократия воспринимается как проблема, это не политический вопрос, а неудачный результат плохой организации или недостатка подготовки.
Политические партии почти не появляются в дискурсе банка и других институтов «развития», а открыто политическая роль, которую играют такие институты «развития», как Комитеты деревенского развития (КДР), зачастую выступающие каналами для трансляции предписаний Национальной партии басуто (НПБ), игнорируется или скрывается. «Народ» фигурирует в качестве неразличимой массы, совокупности «индивидуальных фермеров» и «лиц, принимающих решения», что сводит политические и структурные причины бедности к уровню индивидуальных «ценностей, установок и мотивации». В этом отношении структурные изменения — это просто вопрос обучения людей или даже простого убеждения их в необходимости изменения образа мыслей. Когда начинается реализация проекта по «развитию фермеров» и обнаруживается, что фермеры не очень-то заинтересованы в фермерстве и фактически не считают себя фермерами, легко прийти к выводу, что народ ошибается, что на самом деле они фермеры и надо лишь убедить их в этом.
По сути, ни государственная бюрократия, ни связанные с ней проекты «развития» не являются беспристрастными аполитическими машинами, существующими только для того, чтобы предоставлять социальные услуги и содействовать экономическому росту. В случае профинансированного Канадой и Всемирным банком проекта развития Таба-Цека — сельскохозяйственной программы для горного района в центре Лесото — оказалось, что распространявшиеся в деревнях документы на языке сесуто содержат лозунги НПБ, хотя в англоязычной версии их не было. Публичные деревенские встречи, проводившиеся исполнителями проекта, сопровождались политическими выступлениями и часто включали обращение высокопоставленного чиновника по поводу «угрозы для безопасности» со стороны оппозиционной партии «Басутолендский конгресс». Все деньги, оставшиеся после оплаты расходов по проекту, были выплачены обратно Комитетам деревенского развития НПБ, по поводу чего один деревенский житель язвительно заметил: «Похоже, сегодня политика зовется „развитием“».
Показательно, что, когда я брал интервью у канадского координатора проекта Таба-Цека в 1983 году, он, судя по всему, искренне не понимал, какую политическую роль играют КДР. Он сообщил, что сотрудники в проект набирались через комитеты, поскольку правительство сказало так сделать. «Мы не можем вмешиваться в политику, — сказал он. — Если они говорят: „Нанимай через комитеты“, я так и делаю».
Вероятно, подобная политическая наивность не уловка, а просто выражение отказа исполнителей низшего уровня иметь дело с локальной политикой, отказа, характеризующего по институциональным причинам весь аппарат «развития».
Неизбежный провал
Поскольку картина Лесото, создаваемая Всемирным банком и прочими организациями, занимающимися «развитием», столь мало соответствует реальности, не удивительно, что большинство проектов «развития» провалились даже по их собственным оценкам. Например, после нескольких лет обвинения местных жителей в пораженчестве и несерьезном отношении к сельскому хозяйству и даже высказывания предположения, что увеличение найма на рудниках в ЮАР «угрожает серьезности» намерений фермеров, эксперты проекта Таба-Цека были вынуждены признать, что местные жители правы: их крошечные горные наделы вряд ли могут дать нечто большее, чем маис для внутреннего потребления, а увеличение инвестиций в сельское хозяйство не приведет к значительным результатам[2].
Отводя себе роль политически нейтральных ремесленников, использующих проекты «развития» в качестве инструментов преобразования части страны в соответствии с заранее определенным планом, лица, ответственные за «развитие», предполагали, что проекты являются данностью и их надо лишь внедрить.
В случае проекта Таба-Цека планировщики предполагали, что достаточно передать основную часть полномочий по принятию решений только что созданному округу Таба-Цека, чтобы повысить эффективность, приблизить проект к потребностям народа и не погрязнуть в правительственной бюрократии. Но то, что предполагалось планировщиками в качестве простой технической реформы, предсказуемо привело к тому, что целый ряд участников использовал реформы в собственных интересах.
Например, отдел здравоохранения проекта был частично использован правящей Национальной партией в качестве политического ресурса. Началась борьба за власть в связи с использованием транспортных средств проекта. Министры правительства отказались выделять финансирование и настояли на том, чтобы единолично принимать решения в округе. Попытка нанять масуто вместо канадского руководителя проекта была отвергнута, поскольку, пока проект сохранял имидж «канадского», столица Масеру была защищена от опасности реальной децентрализации власти.
Словом, вместо того, чтобы служить инструментом, с помощью которого ремесленники по-новому лепят общество, проект был переделан: он оказался похож на кусок хлеба, брошенный в муравейник. Поэтому в 1982 году от планов децентрализации отказались. Но планировщики проекта Таба-Цека продолжали настаивать, что провал вызван либо непониманием плана правительством, либо тем, что была упущена из виду правильная организационная схема. Поскольку планировщики нуждались в том, чтобы считать свою роль аполитичной, они продолжали воспринимать правительство как машину по предоставлению услуг, а не как политический факт или средство, с помощью которого одни классы и группы интересов пытаются контролировать поведение и выбор других.