Соотношение различных форм местного управления в рамках отдельных административно-территориальных единиц определяется историческими, географическими и демографическими особенностями той или иной страны, ее политическим режимом, а также правовой системой. Так, для стран континентального права в первую очередь весома роль назначаемых сверху представителей центральной власти, т.е. так называемого прямого государственного управления на местах, или же местного государственного управления.
Прямое государственное управление на местах может функционировать как преимущественно только на региональном уровне (что характерно для большинства западных государств с континентальной моделью местного управления), так и во всех административно-территориальных единицах (что типично для многих развивающихся стран).
В Италии, например, представителем центра в области является правительственный комиссар, имеющий резиденцию в главном городе области, руководящий деятельностью государственной администрации и координирующий ее с деятельностью, осуществляемой областью. В итальянских провинциях функционируют префекты. Они возглавляют и координируют деятельность государственных служб на соответствующей территории, осуществляют надзор за органами местного самоуправления, контролируют процесс управления в таких отраслях, как юстиция, полиция, железные дороги, и т.д.
В областях Швеции представителем центра является губернатор, назначаемый центральным правительством и находящийся в должности до тех пор, пока это угодно правительству. Он контролирует различные периферийные службы центральных ведомств, полицейское управление области, местные представительные органы.
|
|
Аналогичным образом функционируют префекты в префектурах Греции, губернаторы в провинциях Испании и т.д.
Гораздо реже в западных демократиях встречается местное государственное управление непосредственно на низовом уровне. В качестве примера можно привести Бельгию, где наблюдение за муниципальным управлением может быть поручено муниципальному секретарю, назначаемому центральным правительством.
В развивающихся странах, отличающихся значительной степенью централизации власти по сравнению со странами Запада, прямое государственное управление на местах часто охватывает все уровни административно-территориального деления.
Так, в Индии во главе области (наиболее крупного территориального подразделения штата, объединяющего, как правило, несколько округов) стоит комиссар, а во главе округа — коллектор (заместитель комиссара), назначаемые губернатором по указанию правительства штата. Элементом прямого государственного управления на низовом уровне здесь является комиссар муниципальной корпорации, назначаемый правительством штата обычно на определенный срок. Однако он может быть отозван досрочно правительством штата, если оно сочтет, что комиссар не справляется со своими обязанностями. Комиссар может быть смещен также по инициативе самой корпорации, если не менее 3/5 членов ее совета потребуют его отставки.
Представители центральной власти на местах играют значительную роль и в странах Латинской Америки. На региональном уровне здесь обычно функционируют губернаторы, обеспечивающие выполнение решений правительства и местного представительного органа (в этом качестве они действуют как главы местной администрации). Они также руководят деятельностью различных административных служб на департаментском (провинциальном) уровне, назначают и смещают соответствующих должностных лиц, действуют от имени департамента (провинции) и представляют ее в административных и судебных делах, содействуют надлежащему отправлению правосудия. В конституционном законодательстве может предусматриваться и возможность использования вооруженных сил в случае, если нормальное осуществление губернатором своих полномочий станет по каким-либо причинам невозможным. Так, в ст. 195 Конституции Колумбии 1886 года предусмотрено, что в таком случае губернатор может потребовать содействия вооруженных сил и соответствующий воинский начальник обязан повиноваться его распоряжениям, если только не имеется каких-либо специальных распоряжений Правительства по этому вопросу.
|
|
Прямое государственное управление на местах в определенных административно-территориальных единицах, как уже отмечалось, может осуществляться и в „чистом виде”. Например, в округах Германии (за исключением земли Бавария и одного из округов земли Рейнланд-Пфальц) представительные органы не формируются, а управленческие функции поручаются правительственным президентам, назначаемым исполнительной властью земли и непосредственно подчиненным министру внутренних дел. Правительственному президенту подчинены правительственный президиум, состоящий из назначаемых чиновников, а также отраслевые органы управления.
|
|
В Болгарии управление областью осуществляется областным управляющим, назначаемым Советом Министров. Областному управляющему в его деятельности помогает областная администрация. В соответствии с п.З ст. 143 Конституции областной управляющий обеспечивает проведение государственной политики, отвечает за защиту национальных интересов, законности и общественного порядка и осуществляет административный контроль.
Как показывает практика, не всегда четко можно провести различие между прямым государственным управлением на местах и исполнительными органами местного самоуправления (местной администрацией). Так, ст.181 Конституций Колумбии 1886 года записано, что в каждом департаменте действует губернатор, который одновременно является представителем Правительства и главой местной администрации. Губернатор японской префектуры, хотя и избирается местным населением и считается главой местной администрации, выполняет целый ряд важных общегосударственных функций.
Во многих странах (и прежде всего западноевропейских) тем не менее наблюдается тенденция к отделению государственной администрации от местной (особенно на региональном уровне).
В данном отношении, в частности, показателен пример Франции, где с принятием в 1982 году Закона о децентрализации были весьма четко разделены функции прямого государственного управления на местах и местной администрации. Раньше полномочия местной администрации в департаментах и регионах, по существу, возлагались на префектов. С упразднением должности префекта его функции как исполнительного органа соответствующей административно-территориальной единицы были переданы председателям генеральных (на уровне департамента) и региональных советов. Вместо должностей префекта и супрефекта (соответствующие титулы, правда, сохранены в качестве рангов государственных чиновников) были введены должности комиссара республики и его заместителя, которые стали функционировать исключительно как представители центра на местах.
Комиссар республики назначается (как и раньше префект) декретом президента по представлению главы правительства и министра внутренних дел. По протоколу он продолжает оставаться первым в соответствии с иерархией должностным лицом в департаменте и регионе. Он, как правило, присутствует на официальных церемониях, представляя правительство в целом, премьер-министра, а также каждого министра в отдельности. Комиссар республики считается доверенным лицом министра внутренних дел и в этом качестве от имени правительства распоряжается полицией и руководит деятельностью периферийных правительственных служб. Он ведет переговоры от имени государства, подписывает все акты и контракты, заключаемые между государством и различными юридическими лицами на соответствующей территории, представляет государство в судебных инстанциях. Для обеспечения порядка он может прибегнуть в случае необходимости к использованию вооруженных сил. Наряду с подразделениями полиции он вправе привлекать к выполнению задач по восстановлению общественного порядка и части жандармерии — военизированной полиции, находящейся в подчинении министра обороны. Выполняет комиссар и некоторые судебные функции в случаях, когда имеет место правонарушение, затрагивающее интересы безопасности государства. Кроме того, комиссар республики принимает непосредственное участие в разработке государственного плана развития соответствующей территории, следит за его исполнением, распределяет средства в рамках различных программ экономического и социального развития. Он располагает также весомыми полномочиями в таких областях, как охрана окружающей среды, миграция населения, и др.
Практика многих зарубежных стран свидетельствует о том, что прямое государственное управление на местах играет в значительной степени позитивную роль в функционировании как местного самоуправления, так и всей политической системы страны в целом. Оно позволяет усилить государственное начало в местном самоуправлении, подчинить в необходимой мере деятельность местных органов общенациональным интересам. Это в свою очередь повышает эффективность деятельности всей исполнительной власти, способствует большей координации местных органов с другими элементами государственного механизма. В то же время (и это особо наглядно проявляется в развивающихся странах) прямое государственное управление на местах может и подменять местное самоуправление, что снижает демократический потенциал политической системы, делает ее менее гибкой и динамичной, нарушает двустороннюю связь избирателей с государством.