А. Представительных органов:
Региональные представительные органы обычно избираются населением соответствующей административно-территориальной единицы на срок от двух до шести лет. Так, срок полномочий шведских ландстингкоммун установлен в три года, германских крайстагов — в четыре года, французских генеральных советов — в шесть лет. Представительные органы среднего звена могут иногда формироваться и косвенным путем. В Венгрии, например, члены областных советов избираются на собраниях делегатов сельских и городских представительных органов.
Представительный орган (совет, ассамблея, собрание и т.п.), являющийся, как уже отмечалось, важнейшей составной частью местного самоуправления (муниципального управления), обычно избирается путем всеобщих прямых выборов населением соответствующей административно-территориальной единицы. В ряде развивающихся стран определенное число мест в представительных органах резервируется за лицами, выражающими различные социально-экономические интересы (например, в Сенегале, Марокко), а также за женщинами. Места в советах могут резервироваться и за представителями малоимущих слоев населения (например, в Индии).
Б. Исполнительных органов:
Существует обычно несколько способов формирования исполнительных органов на местах.
Местные представительные органы могут избирать исполнительный орган (чаще всего единоличный) непосредственно из своего состава.
В Великобритании ежегодно избираемыми исполнительными органами муниципальных советов являются их председатели, а исполнительными органами административно-территориальных единиц, имеющих титул города, — мэры и лорд-мэры, которые, как и "слабые" мэры в США, по существу, лишены реальных исполнительных функций. Их роль сводится в основном к председательствованию в соответствующем совете и представлению его вовне.
В ряде германских земель (Рейнланд-Пфальц, Саар и др.) местный исполнительный орган — бургомистр — избирается непосредственно советом, являясь его председателем. Здесь позиции главы исполнительного аппарата намного сильнее, чем в Великобритании. Это определяется, в частности, тем, что он имеет право опротестовывать решения совета, в связи с чем приостанавливать их исполнение. Бургомистр считается не только высшим должностным лицом местного управления, но и представителем правительства соответствующей земли. Часто фактическое положение бургомистра, избираемого советом, здесь не менее значимо, чем положение бургомистра, избираемого непосредственно населением в других землях Германии.
Положение германского бургомистра, избираемого местным представительным органом, в определенной степени схоже с положением главы коммунальной администрации во Франции, где муниципальный совет коммуны на срок своих полномочий избирает мэра и 1—12 его помощников. Здесь мэр тоже выступает как бы в двойном качестве: исполнительного органа местного совета и представителя центрального правительства. Если, выступая в своем последнем качестве, мэр наносит вред кому-либо, то ответственность за его возмещение несет не коммуна, а государство. Распоряжением министра внутренних дел мэр может быть отстранен от должности на три месяца, а декретом правительства — вообще смещен со своего поста.
Избрание единоличного исполнительного органа непосредственно советом характерно и для таких европейских стран, как Австрия, Дания, Испания, и др. Избрание главы исполнительного аппарата (мэра, алькальда, майора) муниципальным советом практикуется также во многих латиноамериканских странах (например, в Мексике) и в некоторых государствах Востока (например, в Египте).
В некоторых странах избрание исполнительного органа советом или же населением зависит от числа жителе соответствующего территориального подразделения. Так, в Венгрии главы местной администрации — бургомистры — избираются представительными органами в административно-территориальных единицах, население которых насчитывает более 10 тыс. человек (в остальных единицах — непосредственно населением).
Местные советы могут формировать не только единоличные, но и коллегиальные исполнительные органы. В частности, в Италии представительные органы областей, провинций и коммун образуют исполнительные джунты, которые обычно несут ответственность за свою деятельность перед соответствующим советом. Коллегиальный исполнительный орган — магистрат —формируется на низовом уровне и в германских землях Гессен, Бремен, а также в городских общинах земли Шлезвиг-Гольштейн (города Киль, Франкфурт, Висбаден и др.). Он избирается местным представительным органом непосредственно из своего состава и обычно включает 6 — 12 членов, в том числе бургомистра.
В ряде стран исполнительный орган избирается непосредственно населением, что предопределяет его весомые позиции в системе местных органов, порождая подчас некоторые проблемы во взаимоотношениях с представительным органом. Ведь опираясь на прямой мандат со стороны избирателей, такой исполнительный орган может действовать весьма независимо. Его отношения с местными советами поэтому зачастую строятся на основе системы "сдержек и противовесов".
Например, в большинстве крупных городов США функционирует система "сильный мэр — совет". При такой системе избираемый населением (обычно на четыре года) мэр единолично назначает и увольняет муниципальных чиновников, отвечает за составление и исполнение местного бюджета, самостоятельно решает многие другие вопросы текущего управления, обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов последнего. При "сильном" мэре, как правило, функционирует широкий штат профессиональных помощников, возглавляемый в некоторых городах главным администратором. Теоретически являясь лишь исполнительным органом муниципального совета, "сильный" мэр на практике действует как самостоятельный институт, оказывающий весомое влияние на основные направления политики муниципалитета.
Американскую систему "сильный мэр — совет" во многом напоминает система южногерманского совета, получившая распространение в землях Баден-Вюртемберг и Бавария. Главой исполнительного аппарата и одновременно председателем местного совета здесь является бургомистр (иногда обербургомистр), избираемый населением из числа профессионалов, выдвигаемых на партийной основе. Бургомистр, имеющий весьма прочные позиции в системе общинного управления этих земель, обладает широкими правами в планово-финансовой области, самостоятельно решает многие кадровые вопросы.
В Японии непосредственно населением избираются главы исполнительного аппарата всех административно-территориальных единиц: губернаторы в префектурах, мэры в муниципалитетах и старосты в деревнях. Глава местной исполнительной власти в Японии обычно обладает значительной самостоятельностью по отношению к соответствующему совету, что в функциональном плане весьма сближает его с прямым государственным управлением на местах.
Гораздо реже в мировой практике встречаются выборы непосредственно населением коллегиальных исполнительных органов. Примером здесь может служить Португалия, где коллегиальным исполнительным органом муниципалитета является муниципальная палата, члены которой избираются гражданами, проживающими на территории соответствующего муниципалитета. Согласно ст. 252 Конституции Португалии, председателем палаты становится лицо, возглавляющее партийный список, который получил наибольшее число голосов на выборах.
Исполнительный орган может назначаться сверху, и не избираться. В Бельгии и Голландии, например, мэр (бургомистр) назначается главой государства по предложению соответствующего муниципального совета. Факт назначения бургомистра сверху призван подчеркнуть, что он является не только главой местной администрации, но и агентом центрального правительства, играющим немаловажную роль в осуществлении контроля над местными представительными органами.
В местном управлении может использоваться и "комбинированный" способ формирования исполнительных органов. Значительным своеобразием отличается, например, система "совет — управляющий", получившая распространение в США, преимущественно в городах средних размеров. В рамках данной системы избираемый чаще всего самим советом мэр не пользуется реальной властью, выполняя в основном представительские функции. Реальную исполнительную власть здесь осуществляет профессиональный управляющий, нанимаемый на определенный срок муниципальным советом и руководящий работой исполнительного аппарата. Он, в частности, нанимает и увольняет руководителей всех муниципальных отделов и служб, вносит в совет свои предложения по вопросам городского управления. Функции муниципального совета и мэра при такой системе носят в значительной степени политический характер, поскольку они определяют общую политическую линию муниципалитета, принимают постановления и бюджет, которые осуществляются управляющим. Система "совет — управляющий" в конечном итоге направлена на то, чтобы построить управление городом по таким же принципам, по которым функционирует эффективная частная корпорация, отделив при этом политику от администрации. Ее преимущество заключается прежде всего в том, что исполнительные функции здесь осуществляются профессионалом, хорошо разбирающимся в проблемах городского управления. Кроме того, она позволяет сконцентрировать внимание мэра на стратегических и политических вопросах городского развития, освободив его от выполнения сложных, поглощающих основную часть времени и требующих высокой компетенции функций оперативного управления административным аппаратом. В то же время такая система считается неадекватной для крупных городов (прежде всего с политической точки зрения), поскольку она придает слишком большой вес профессиональным администраторам в ущерб выборным политикам, реально представляющим местное население, искажая, таким образом, волю избирателей, продемонстрированную на выборах.
Институт муниципальных управляющих (менеджеров) получил распространение также в Германии, Норвегии, Швеции, Финляндии и ряде других стран.
Важным элементом местных органов является чиновничий аппарат, т.е. различные департаменты, бюро и т.п. Так, в Германии аппарат исполнительной власти в городах строится на единых для всех земель принципах: вся городская администрация разделена на департаменты, имеющие унифицированную нумерацию. Каждый департамент возглавляется избираемым или назначаемым руководителем. Городская администрация здесь, как правило, включает департаменты общего управления, финансов, безопасности и поддержания порядка, культуры и образования, по делам молодежи, здравоохранения и социальным проблемам, строительства, управления общественными службами, экономики и транспорта. В небольших муниципалитетах штат сотрудников исполнительного аппарата обычно бывает весьма невелик, причем те или иные должности могут заниматься по совместительству.
Чиновники местных органов обычно назначаются и смещаются главой местной администрации или же муниципальным советом.
В ряде стран отдельные категории должностных лиц могут избираться непосредственно населением, что ставит их в достаточно независимое положение по отношению к совету. Местными жителями, например, обычно избираются основные должностные лица американских графств (шериф, клерк, казначей, атторней и др.).
7. Функции местных органов. Их отношения с центральными органами государства
Структура местных органов власти во всех странах содержит определенное количество одних и тех же функциональных элементов. Существование и постоянство этих элементов связано с общеуправленческими закономерностями, институциональной близостью рассматриваемых стран и однотипным социально-экономическим и политическим развитием, навязывающим близкие проблемы и близкие решения.
Функциональные элементы являются одновременно ключевыми звеньями процесса управления на местном уровне и центрами сосредоточения властных полномочий. Однако распределение этих полномочий как правило различно, также как и внутренняя организация элементов. Речь идет, с одной стороны, о функциях местного управления, присутствующих в рамках любой национальной системы. С другой стороны, каждая функция может выполняться специально созданным для ее осуществления органом, либо реализоваться иным способом (являясь одной из многих функций органа общей компетенции, будучи разделена на мелкие элементарные функции, выполняемые различными органами и т.д.). Для нас представляют интерес не все потенциально выявляемые в результате анализа функции местного управления, а лишь те, которые на практике - в одной из национальных систем, в нескольких или во всех - выполняются специально созданным органом управления.
Вот эти функции, с детализацией их содержания:
─ Принятие решений по основным вопросам местной жизни (принятие бюджета, налоговых ставок, основополагающие решения по основным предметам ведения)
─ Руководство работой представительного органа (председательство на заседаниях, формирование повестки дня, контроль за соблюдением регламента)
─ Принятие второстепенных решений в промежутках между сессиями представительного органа от его имени
─ Общее руководство исполнительной властью (назначение на должности, реализация решений представительного органа)
─ Техническое повседневное руководство исполнительной властью (разработка конкретных мер, обеспечение целостности политики, согласование решений)
─ Обеспечение управления финансами местного сообщества (повседневное управление доходами и расходами, текущее управление бюджетом)
─ Руководство местной полицией
─ Проверка соответствия актов представительной и исполнительной власти законодательству
─ Финансовый контроль (аудит, проверка финансовой правомерности операций местных органов власти)
─ Техническая, в том числе правовая, предварительная экспертиза (консалтинг) принимаемых решений
─ Политическая предварительная экспертиза (консалтинг) принимаемых решений
─ Представительство специальных интересов (профессиональных, конфессиональных, территориальных и т.д.) в местных органах власти
─ Общая компетенция по представлению интересов государства на местном уровне
─ Отраслевое управление в рамках отдельной сферы
─ Наложение санкций на местные органы власти за неправомерные действия (аннулирование решений, отстранение от должности и т.д.)
Из этого списка очевидно, что мы рассматриваем все функции, для выполнения которых может быть создан специальный орган - или должностное лицо со специальным статусом. При этом мы не присваиваем априорно ту или иную функцию органам прямого государственного управления или органам местного самоуправления. Важным является то, что все эти функции являются элементами системы местного управления как единого целого и осуществляются органами, действующими на местном уровне.
На практике различные функции могут распределяться между разными органами управления следующим образом:
- каждой функции соответствует определенный орган;
- функция распределена между разными органами;
- разные функции совмещаются (концентрируются) в рамках одного органа.
Наряду с этим существенные различия между разными системами местного управления формируются за счет следующих факторов:
- способ формирования органа (прямые выборы, непрямые выборы, различные виды назначения или смешанного формирования);
- соотношение в данном органе коллегиальности и единоначалия;
- соотношение в системе классических органов местного самоуправления (прямые или непрямые выборы, право решать основные вопросы местной жизни), органов прямого государственного управления (назначение правительством или его представителями) и иных органов управления (выборы для выполнения специализированных функций, назначение без прямого вмешательства центрального правительства, делегирование функций частным предприятиям и т.д. - Например, судебная власть, не связанные с местными и центральными органами власти организации аудита и т.д.).
Местное управление в целом может осуществляться преимущественно органами самоуправления общей компетенции (в силу действия юридического принципа общей компетенции либо в силу обширного списка полномочий, затрагивающих самые разные сферы деятельности); преимущественно органами прямого государственного управления - представителями правительства; преимущественно независимо сформированными отраслевыми органами управления. Наряду с этим возможна ситуация дисперсии власти, когда среди многочисленных органов, участвующих в местном управлении нет откровенно доминирующего центра. Мы считаем, что доминирующая роль тех или иных органов определяется концентрацией управленческих функций у одного органа управления. Наконец, в рамках каждой из трех подсистем (классические органы самоуправления, органы прямого государственного управления, независимые отраслевые органы управления) существует свое распределение функций, соотносящееся с концентрацией либо дисперсией власти.
Обязательным при изучении распределения полномочий является учет возможной соподчиненности органов власти либо иных институциональизированных способов воздействия одного органа власти на другой. Мы различаем четыре уровня такого влияния, в зависимости от того, насколько существенно представлены иерархические связи в отношениях между двумя органами власти:
- прямое линейное подчинение (назначение и освобождение от должности, право давать распоряжения и указания, право аннулирования актов подчиненного);
- функциональное подчинение (право давать распоряжения и указания в определенной сфере, право контроля за исполнением);
- процедурное подчинение (распоряжения, касающиеся процедуры, право принятия процедурных решений, контроль за исполнением);
- координация (координация деятельности, рекомендации, право получать информацию).
Степень влияния убывает от прямого подчинения к координирующей деятельности, а каждый предыдущий уровень включает в себя последующие. При этом необходимо иметь в виду, что каждый орган управления рассматривается нами как целостное образование, что требует отхода от строго правовой трактовки отношений между разными органами управления. Так, французские мэры или немецкие бургомистры с правовой точки зрения могут находиться в прямом подчинении у совета в отношении ряда своих полномочий, но применительно к другим полномочиям действуют независимо от него. Одновременно, по ряду полномочий они подчинены представителю государства в департаменте или районе. Однако ни совет, ни представитель государства не имеют права отстранения мэра (бургомистра) от должности - за исключением чрезвычайных ситуаций, не являющихся по определению элементом каждодневного процесса управления, - как и права давать указания по всем вопросам, входящим в компетенцию главы исполнительной власти сообщества. Следовательно, мэр (бургомистр) не находится в прямом линейном подчинении ни у совета, ни у представителя государства. Напротив, применительно ко всем их полномочиям главы исполнительной власти в этих странах подчинены функциональному руководству либо со стороны совета, либо со стороны префекта (ландрата). Таким образом, глава исполнительной власти оказывается в двойном функциональном подчинении у совета и у представителя государства.
Можно выделить несколько вариантов организации местного управления. В качестве примера мы приводим варианты, выделение которых основано на анализе функций, выполняемых главой исполнительной власти местного сообщества.
1. Концентрация в пользу единоличной исполнительной власти, политической по природе:
- Франция (мэр - глава сообщества, глава исполнительной власти, председатель представительного органа, представитель государства в коммуне, глава постоянного комитета, один из участников контроля за представительным органом; те же функции, кроме представления интересов государства - у председателей генерального и регионального советов);
- США - модель сильного мэра (мэр - глава сообщества, глава исполнительной власти, председатель представительного органа);
- ФРГ - Южногерманская и бургомистерская модели (бургомистр - глава сообщества, глава исполнительной власти, председатель представительного органа, один из участников контроля за представительным органом; те же функции, с полноправным представлением государственных интересов - у ландрата).
2. Концентрация в пользу единоличной исполнительной власти, управленческой по природе:
- США - модель совет - управляющий (сити-менеджер - глава исполнительной власти, технический руководитель исполнительной власти;
- Великобритания - модель главного администратора;
- Ирландия - модель главного администратора.
3. Концентрация в пользу коллегиальной власти, представительной и исполнительной:
- Великобритания - система комитетов;
- США - комиссионная система.
4. Концентрация в пользу коллегиальной исполнительной власти:
- ФРГ - система магистрата
- Бельгия, Люксембург, Нидерланды - коллегия бургомистра и эшевенов;
- Италия до 1993 г. - джунта.
Не менее интересные результаты дает группировка органов управления с точки зрения концентрации / дисперсии второстепенных функций: представление отраслевых и территориальных интересов, техническая и политическая экспертиза решений и т.д. Однако рассмотрение системы местного управления как целого требует учета взаимодействия разных органов управления и соотношения друг с другом выполняемых ими функций. С этой точки зрения очевидно существование нескольких общих типов распределения функций, которые достаточно полно характеризуют институциональную сторону местного управления в разных странах.
1. Моноцентрический тип: значительная часть функций сконцентрирована в рамках одного органа управления; остальные оказываются за счет этого зависимы от него либо подчинены ему и могут превратиться - в крайних ситуациях - в передаточные механизмы, не играющие самостоятельной роли в принятии решений. Как правило, таким доминирующим органом оказывается выборный глава исполнительной власти сообщества. Прямые выборы (американские мэры, южногерманские бургомистры и ландраты) еще больше усиливают влияние главы исполнительной власти за счет демократической легитимности, но и непрямые выборы (французские мэры) могут как допускать доминирование мэра, так и способствовать ему при соответствующей избирательной системе.
Степень моноцентризма может быть различной: полным или почти полным он может быть в авторитарных государствах (однако глава исполнительной власти при этом назначается); как правило, можно говорить о моноцентричном типе организации если один орган контролирует более 1/3 функций, тогда как остальные не аккумулируют такого же их количества. Набор функций может быть самым разным. Наконец, в редких случаях (например, британская система комитетов и американская комиссионная система) концентрация происходит в пользу представительного органа, а не исполнительной власти.
2. Биполярный тип: два органа управления откровенно доминируют, концентрируя значительно число функций, тогда как остальные являются монофункциональными. Теоретически, любая система местного управления, основанная на классическом разделении исполнительной и представительной власти, предполагает - явно или тайно - именно биполярную структуру управления. Разделение властей на местном уровне во многих странах закреплено конституционно, либо в основополагающих нормативных актах, посвященных местному управлению. Однако, как и на уровне высших органов государственной власти, просвещенческая риторика по поводу разделения властей не соответствует реальности. В большинстве рассматриваемых стран на местном уровне - как и применительно к высшим органам государственной власти - преобладают две тенденции: концентрация властных полномочий в пользу органов исполнительной власти, с перемещением представительных органов на второй план, и дисперсия власти, связанная с большим количеством отраслевых органов управления, относительно самостоятельных. Таким образом, наиболее распространенный теоретически вариант оказывается редкостью на практике. В качестве примеров мы можем назвать некоторые вариации американской системы сильного мэра, в рамках которых у представительного органа имеется значительное количество полномочий, в т.ч. по отношению к администрации, и, по всей видимости, дихотомию представительная/ исполнительная власть в Бельгии, Нидерландах и странах скандинавской системы.
Однако возможны и более сложные конфигурации, в рамках которых в качестве своего рода управленческих олигополистов выступают глава исполнительной власти местного сообщества и представитель центрального государства на его территории. По определению подобный вариант встречается лишь в рамках континентальной правовой системы и мы можем отнести к нему, в частности, распределение функций управления между председателем генерального совета и префектом департамента во Франции.
3. Полицентризм: система, в рамках которой невозможно определить, опираясь на распределение полномочий, субъектов их концентрации. Несмотря на то, что не существует реальных систем, где каждая из перечисленных функций выполнялась бы специализированным органом, дисперсия может быть достаточно велика. Большая часть североамериканских вариантов организации местного управления является яркой иллюстрацией данного типа.