Практическая работа №12 Изменения в территориальном устройстве Российской Федерации.
Задание 1. Дайте определения следующим понятиям: «унитарное государство», «федерация», «конфедерация», сецессия.
Задание 2. Составить конспект в соответствии со следующим планом.
Принципы федеративного устройства России
Обеспечение единства страны
Укрепление федеральной властной вертикали
Федеративное (государственное) устройство России базируется на трех принципах: национально-территориальный (4 автономных национальных округа: Чукотский автономный округ и др.), административно-территориальный) («обычные «области, края- более половины субъектов РФ), национально-государственный(21 республика, например, Башкортостан, Татарстан. С одной стороны, многовато, однако, следует сопоставить все эти принципы с историей и масштабами страны, ее национальным составом. При сопоставлении приходишь к выводу, что пока все складывалось разумно. Почему пока? – Потому что меняются обстоятельства как внутренние, так и внешние. Меняется мироустройство, отчасти помимо нашей (России) воли, отчасти с нашим участием. Россия обязана развиваться в общем направлении, чтобы быть страной, влияющей на ход мировой истории. Принципы федеративного устройства в данном контексте – важная вещь, тем более, если их несколько одновременно применяется. Эти принципы сформировались исторически и вполне оправданы.
Юридически Россия стала федеративной в январе 1918 г. с принятием декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа и резолюции о федеральных учреждениях Российской Республики.
А поскольку чуть ли не каждый народ, входивший в состав Российской империи, имел до того длительный опыт существования, причем зачастую государственного, то никто не хотел упускать исторический шанс возродить государственность в посильном для себя виде и в возможном с точки зрения руководства страны.
Так началось национально-государственное строительство. Этот процесс охватил Среднюю Азию, Северный Кавказ, побережье Черного моря. Создаются автономные республики, автономные области, национальные округа: Башкирская АССР (1919 г.), Татарская АССР (1920 г.), Крымская АССР (1920 г.), Дагестанская АССР (1921 г.); Чувашская автономная область (1920 г.), Автономная область марийского народа (1920 г.) и т.д.
За годы гражданской войны кроме автономных республик были созданы независимые республики – УССР, БССР, АзССР, АрмССР, ГрузССР. Прибалтика, Польша, Финляндия. Изначально, как мы знаем, была провозглашена РСФСР. Вновь созданные независимые республики могли либо войти в состав РСФСР на правах автономных республик, либо создать союзное государство из независимых республик. Остановились на втором. 30 декабря 1922 г. был принят Договор и Декларация об образовании СССР.
С конца 1980-х – начала 1990-х гг. политическим руководством страны (СССР) был взят курс на расширение национальных преимуществ, на распространение национально-государственного принципа не только на союзные, автономные республики, но и на автономные округа, автономные области. То есть выравнивание статуса предполагалось по линии его расширения, поднятия, а не наоборот.
В соответствии с Союзным законодательством начался процесс суверенизации всех – как союзных, так и автономных республик. Под «грузом» союзной правовой базы была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР 12 июня 1990 г. 11 октября 1990 г. была принята Декларация о государственном Суверенитете в Башкортостане
Чем ближе было время окончания работы над проектом Союзного договора, тем в большей опасности была целостность Российской Федерации. Процесс начавшегося распада был приостановлен подписанием Соглашения о создании Содружества Независимых Государств 8 декабря 1991 г.
Резервы силы и времени необходимые для внутригосударственного устройства страны иссякают. В то же время ясно, что нынешнее устройство требует корректировки, в том числе по причине наличия трех принципов устройства и, соответственно, трех типов субъектов Федерации.
Нельзя забывать и о количестве субъектов Федерации. Выше уже было показано, что 89 субъектов Федерации, оформленные в марте 1992 г. Федеративным договором, а затем Конституцией 1993 г. – результат исторического развития и политического компромисса во имя сохранения России. Надо сказать, что самостоятельность по определенному кругу вопросов такого количества регионов сыграла положительную роль в ходе тотального наступления капитализма. Хоть что-то положительное из прошлого сохранилось, и не только в экономике, но и в сфере власти.
Наша страна не только самое большое по территории государство в мире, но и самое раздробленное. По числу административно-территориальных единиц (89), количеству их видов (6) и разнице между ними по численности населения (более 400 раз) равных нам в мире нет. Россию можно сравнить со школьным классом, в котором вместе обучаются 89 учеников, причем – совершенно разных по возрасту и уровню образования. Отсюда необходимость проведения реформы территориального устройства страны становится все более очевидной.
Уже сразу после подписания Федеративного договора было ясно, над чем нужно трудиться дальше: 1) вовлечь в федеративные отношения на общей основе Татарстан и Чечню; 2) установить формальное равенство субъектов Федерации; 3) укрупнять субъекты Федерации. Первая задача первоначально была решена лишь частично: некая особость сохранилась по отношению к Татарстану и после подписания Договора в 1994 г.; с Чечней, как известно, ситуация была еще сложнее; формальное равенство субъектов Федерации установила Конституция, но не устранила противоречия в этом вопросе; об укрупнении субъектов Федерации в то время никто не хотел и слышать, в общем-то, и правильно – не до того было. Да и кто согласился бы только получив «свободу» опять ее отдавать.
Объективная сложность управления Россией заключается не только в ее огромной территориальной протяженности, но и в значительном различии между отдельными ее частями. Выделяются средненаселенные, относительно бедные природными ресурсами, но обладающие развитой инфраструктурой Центр и Север Европейской части, Поволжье; многонаселенные, относительно бедные ресурсами и с более слабой инфраструктурой Юг европейской части и Северный Кавказ; малонаселенные, почти лишенные инфраструктуры, но богатые природными ресурсами Урал, Сибирь и Дальний Восток.
Россия разделена на множество регионов (единиц административно-территориального характера — областей, краев, республик, национальных автономных округов) с разным уровнем социально-экономического развития. Регионы различаются по размерам своей территории, обеспеченности ресурсами, степени дотационности бюджетов. По площади территории в 338 раз отличается Республика Саха (Якутия) от Северной Осетии, по численности населения в 443 раза отличается Москва от Эвенкийского автономного округа. Существуют субъекты Федерации со 100%-ным уровнем урбанизации (Москва, Санкт-Петербург) и с 0%-ным — Усть-Ордынский Бурятский автономный округ (в нем нет ни одного города, а его административный центр — поселок городского типа).
Нарастание экономического и социального неравенства между гражданами, населяющими различные регионы, несет угрозу усиления противоречий между интересами разных частей Федерации.
Особенно ярко проявляются различия в жизненном уровне, качестве жизни, мировоззрении между жителями столиц (Москва, Петербург, отчасти Московская и Ленинградская области) и провинции — основной части страны. При этом каждый регион-донор (а их всего 12—13 из 86 субъектов Федерации) заинтересован в том, чтобы передать в Центр меньше, чем этого ожидают федеральные власти. Зато каждый регион-получатель заинтересован в том, чтобы взять больше, нежели считает Центр.
В России по сравнению с развитыми странами Запада низкая географическая мобильность граждан, к тому же усилилась тенденция к их «оседлости» в собственном регионе. Это связано не столько с региональным патриотизмом, сколько с закрытостью региональных рынков труда, с высокими ценами на передвижение между городами и регионами, с отсутствием рынка доступной аренды жилья. Как результат — сосуществование трудоизбыточных регионов, где отмечается повышенная безработица, и трудонедостаточных регионов, где ощущается нехватка рабочих рук, компенсируемая их ввозом из-за рубежа, особенно из республик бывшего СССР, на Востоке из КНР.
Ограничение мобильности происходит и на самом верхнем, элитном уровне — сократился переток госслужащих, политиков из одного региона в другой. Преимущественные возможности сделать федеральную карьеру имеют выходцы из столичных элит. Все это не может не возмущать региональные элиты, побуждает их замыкаться на интересах только собственного региона, без учета общефедеральных потребностей и перспектив, либо даже искать возможности продвижения за пределами страны, с опорой на внешние источники ресурсов.
Этому процессу опасно сопутствует такое развитие регионального самосознания граждан, при котором они ощущают себя в значительно большей степени жителями своего региона или города, нежели гражданами огромной страны. Региональные же элиты зачастую склонны спекулировать своими особенностями, приписывать Центру отношение к ним как к колониям, ценным только своими ресурсами. Чтобы противостоять данной тенденции, необходимо восстановить «круговорот элит», вернуть региональным элитам федеральную перспективу, отказаться от замыкания столичных верхов в самих себе.
Нынешнее состояние федеративного устройства не позволяет зачастую своевременно разрешать противоречия между интересами страны (Федерации) и отдельных регионов. То, что выгодно стране, не обязательно выгодно региону, и наоборот. Федерализм обостряет эту проблему, обусловливает ее прямой выход в политическую практику, что является деструктивным фактором развития общества. При умелом руководстве государством возможно своевременное снятие остроты конфликта интересов, в ином случае создается новый, угрожающий распадом страны фронт политического противостояния. Нашим политикам следует учиться жить в условиях реального федерализма, учитывая, что в отечественной политической традиции эта ценность в основном отсутствовала и существовала лишь в пропагандистских документах и текстах.
Важнейшее позитивное свойство федерализма — способность выступать барьером на пути внутренних конфликтов в Федерации, придавать им приемлемую и менее острую форму. Он позволяет не копить конфликт под спудом до обретения им взрывной силы, учит жить с конфликтом, находить взаимоприемлемые компромиссы. Именно потому, что у нас нет культурной и исторической привычки к компромиссу, федерализм трудно укореняется в нашем обществе.
На крайнем западе и на крайнем востоке страны (Калининградская область, Приморский край) заметны опасные тенденции: торговые, промышленные, трудовые взаимоотношения «привязывают» эти регионы к близлежащим иностранным соседям сильнее, чем к Центру. Для таких субъектов РФ возникают центры экономического и стратегического влияния, альтернативные Москве, например, Токио и Сеул — для Дальнего Востока, Берлин и Варшава — для Калининграда. Это естественные процессы в условиях рыночных отношений. Только специальные программы Федерации, направленные на «втягивание» окраин в общее экономическое и культурное пространство, могут в перспективе обеспечить единство страны, устранить угрозу ее дезинтеграции.
Обеспечение единства территории страны невозможно без учета различий в положении и интересах населения, проживающего в разных регионах. Такие различия существуют, и глубокие трансформации последних пятнадцати лет их только углубили. Речь идет о различной бюджетной обеспеченности регионов. О разных возможностях каждого из них обеспечить установленные федеральным законодательством жизненные стандарты граждан, проживающих на их территории. О разном доступе к транспортной, коммунальной, энергетической инфраструктурам, к образованию и услугам здравоохранения.
Важнейшей проблемой российского федерализма является также остаточный «унитарный синдром» — неготовность региональных властей к самостоятельности, проявляющаяся на государственно-административном, экономическом, социальном, национально-психологическом уровнях. Результат— неумение и нежелание эффективно распоряжаться собственными ресурсами, постоянные просьбы и обращения о помощи в Центр. Важным проектом, направленным на повышение управляемости регионов, обеспечение их собственными источниками развития, стал процесс укрупнения регионов.
К концу 1990-х годов Россия приобрела явные признаки, присущие децентрализованному государству. Помимо чеченской проблемы об этом свидетельствовал фактор верховенства региональных законов над федеральными, имевший место в Дагестане, Ингушетии, свердловской области, Республике Саха (Якутия), ставропольском крае и других субъектах Федерации. Нельзя было признать цивилизованной нормой наличие привилегированных субъектов: Татарстан, Башкортостан. Саха (Якутия) выплачивали по 1% от региональных доходов, а все остальные – по 10 %.
В подобной ситуации центр не имел возможности проводить на местах эффективный социально-экономический курс. Острота проблемы определялась прежде всего наличием дотационных и высокодотационных регионов, к которым относились Калмыкия, Дагестан, Ингушетия, Тува, Адыгея, Бурятский, Корякский, Чукотский АО и другие субъекты РФ.
При В.В. Путине (2000-2008) начался новый этап строительства федерального государства, содержанием которого стало весомое укрепление федеральной властной вертикали. 12 мая 2000 г. в РФ были образованы новые административно-территориальные структуры – федеральные округа (Центральный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, позже переименованный в Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный). Республика Башкортостан входит в Приволжский федеральный округ. Полномочный представитель Президента при ПФО–Михаил Александрович Бабич. Доля промышленного производства ПФО в экономике России составляет 23,9 % — это наивысший показатель.
1 декабря 2005 г. возник новый субъект Федерации — Пермский край, объединивший Пермскую область и Коми-Пермяцкий АО. 1 января 2007 г. вступил в завершающую фазу процесс объединения Красноярского края с Эвенкийским АО и Таймырским (Долгано-Ненецким) АО. По итогам референдума и принятия федерального конституционного закона были созданыновые субъекты Федерации: 1 июля 2007 г. - Камчатский край - в результате объединения Камчатской области и Корякского АО, 1 января 2008 г. - Иркутский край в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского АО. 1 марта 2008 образовался Забайкальский край в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа.
Для дальнейшего совершенствования управлениями территориями стало выделение Северо-Кавказского федерального округа из Южного федерального округа на основании указа президента Д.А. Медведева 19 января 2010 г. Почти все округа состоят преимущественно или только из административно-территориальных образований (субъектов федерации). Единственным из округов, который почти полностью состоит из национально-территориальных субъектов (республик), является Северо-Кавказский округ.В округах определены города-центры, в которых размещаются их руководяще-координирующие органы в виде полномочного представителя президента, его аппарата и управлений федеральных ведомств. Северо-Кавказский округ является единственным, в котором центр не является крупнейшим городом округа, а также административным центром или крупнейшим городом одного из входящих субъектов.
Процесс укрупнения регионов призван упразднить неэффективную «матрешечную» структуру Федерации, устранить самые опасные диспропорции между регионами, помочь «вытягиванию» наиболее депрессивных из них. Чтобы политически не дестабилизировать Федерацию, такое укрупнение может быть только добровольным, экономически целесообразным и идти при поддержке жителей самих объединяемых регионов.
На сегодняшний день особость во взаимоотношениях федерального центра с субъектами Федерации, за исключением некоторых нюансов, преодолена. Фактически во взаимоотношениях между собою субъекты Федерации стали чувствовать себя более равными; во многом они и по формальным (юридическим) параметрам равны. Начался и процесс укрупнения субъектов Федерации. Одним словом, задачи, стоявшие после подписания Федеративного договора, решаются, а какие-то уже решены. Однако начавшийся процесс укрупнения субъектов РФ – не самоцель, а средство решения многих социально-экономических, управленческих и геополитических проблем. Результатом этого процесса может стать и сокращение количества принципов федеративного устройства. Это не только неизбежно, но и необходимо.
Анализ слов и действий главы государства, а также федерального законодательства свидетельствует о движении, хоть и ненавязчивом, в направлении сокращения количества принципов. На первом этапе, видимо, за счет национально-территориального. Останутся административно-территориальный и национально-государственный.